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张贤明 张力伟:政府治理现代化的原则遵循、结构调适与职责优化

更新时间:2022-10-04 21:56:08
作者: 张贤明   张力伟  

  

   【摘要】坚持和完善中国特色社会主义行政体制是国家治理现代化的重大问题,集中表现为如何推进政府治理体系和治理能力现代化。在国家治理现代化的宏观背景下,厘清政府治理现代化所应遵循的主要原则,分析政府治理现代化中结构调适与职责优化的思路和举措,有助于政府治理现代化的稳步推进。政府治理现代化,在原则层面应始终坚持党的全面领导,在贯彻法治原则的同时强化政府治理的协同性与适应性;在结构层面要实现对上负责与对下负责的有机统一,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,增强政府职能的适度弹性,变革组织人事制度,提升组织运行效率;在职责优化方面要实现政府职责同面向对象及自身功能相适应,明确政府与其他治理主体的权责边界并运用新技术提升政府履责能力,在强化监督中促进问责容错机制的衔接融合。

   【关键词】行政体制;政府治理现代化;原则遵循;结构调适;职责优化

  

   国家治理体系和治理能力现代化是中国新型现代化国家建设的战略目标和基本方向,其中的重大问题之一是“坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。这既是中国行政体制改革顺应时代发展规律以及世界公共行政改革潮流的重要举措,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本内容和重要任务。政治学概念体系中,国家行政体制在狭义上可以理解为政府体制或政府治理体系,在这个意义上坚持和完善中国特色社会主义行政体制就是持续推动政府治理现代化,旨在通过优化政府治理体系来提升政府治理能力,进而盘活国家治理现代化的整体效能。在国家治理多维度的关系中,政府治理是执行国家治理各项方针任务的过程,故而在国家治理的整体格局中居于基础性地位。作为党和国家大政方针的执行机构、行使公共权力主动性和强制性最强的主体,政府治理体系及其治理能力决定着是否能够将国家的发展战略与政策转化为实际的治理效能,也深刻影响着国家治理有效性及其现代化进程。政府治理现代化是一个多维度与多要素构成的系统工程,结合国家治理体系和治理能力现代化的总体要求,新时代政府治理现代化需要明确其所应遵循的原则并在此基础上调整结构、优化职责。其中,“原则”锚定了政府治理现代化的基本方向,是政府治理现代化的理念指引;“结构”聚焦于政府治理体系的制度和组织,是提升政府治理能力的基础;“职责”指代了政府治理中的权责关系,是政府治理能力的直接体现。因此,把握“三位一体”的政府治理现代化基本路径,具有重要的理论价值和实践意义。

   一、政府治理现代化的原则遵循

   “政府改革是一个持续不断的过程,而且几乎可以肯定的是,只要政府存在,这一过程就永远不会停止。”特别是20世纪70年代以来,“重塑政府”成为很多国家行政改革的口号,以新公共管理运动为代表的一系列改革构想不断冲击当代行政体制的基本目标与制度设计,各国不断探索新的行政模式以契合时代背景与公众需求。总体而言,中国政府治理体系已经形成自上而下联系紧密的层级体系,遵循全局与局部、整体与部分的辩证逻辑有效运行。同时,也应该看到,中国国家治理面临规模大、难度大、成本高的问题,政府治理体系现代化既要对世界行政改革的思路与蓝图抱有宏观的认识,又要对中国场景中政府治理体系的特殊性保持清醒、现实的理解。正如习近平总书记所指出的:“中国有960万平方公里,56个民族,13亿人口,了解中国要切忌‘盲人摸象’。”故而,政府治理现代化必须立足于中国特色,在遵循国家发展方向和基本政治价值取向的基础上明确“向何处去”的问题。

   (一)遵循党的全面领导原则,推进党的领导制度体系与政府治理体系的嵌入融合

   党的领导制度体系和政府治理体系深度嵌入与融合,从根本上讲是基于党的领导和以人民为中心的一致性。人民在马克思主义理论体系和实践过程中都占据重要地位,马克思主义政党的一切行动都要以人民性为基本价值取向,党的领导制度体系与政府治理体系深度融合的价值基准就在于坚持人民性,贯彻以人民为中心。以人民性为价值基准推进党的领导制度体系与政府治理体系的深度融合,能够保证政府的基本功能、制度设计与具体行政行为在党的全面领导下坚持中国特色社会主义方向。一方面,党在加强顶层设计的同时通过制度建构、功能优化和流程再造,激励政府科学、精准、有效地回应人民的各种需求,并且能够通过充分的制度化渠道将人民的利益诉求和价值主张整合到政府决策中来,构建符合全过程人民民主原则和现代国家治理要求的政府治理体系;另一方面,考虑到人民群众美好生活需求日益多样化的事实,党能够在和人民群众的密切联系中,不断感知人民美好生活需求的具体内容并根据人民群众需求的异质性、变化性来不断动态调整政府职责,使党对人民美好生活需求的整体性承诺,通过政府治理体系有步骤、分层次、精准化地实现。

   在领导国家和长期执政的政治实践中,中国共产党的领导制度体系和政府治理体系在深度融合方面形成了特定的组织形式。其一,党的领导制度体系与政府治理体系在体制结构上的嵌套性。无论是各级党委在本级各类组织中的领导地位,还是归口管理、合署办公等具体的党政关系,都呈现出党和政府之间在体制结构上的相互嵌套。其二,党的领导制度体系与政府治理体系具有功能发挥上的耦合性。党的领导制度体系和政府治理体系在国家治理体系中虽然各有分工,但其功能发挥并不是孤立的,而是在政治与行政、决策和执行的不断调适和协同中实现耦合,避免治理碎片化。其三,党的领导制度体系与政府治理体系具有治理过程的衔接性。由决策、执行、监督构成的基本的治理过程,虽然可以在党的领导制度体系和政府治理体系内部单独出现,但更多地出现在跨部门和跨体系的工作安排之中,党组织、政府以及其他治理主体的工作流程都涉及不同程度的衔接并以此构成了治理主体之间的网络。

   需要指出的是,政府治理体系因其法定性、专业性、技术性等内在属性,在党领导的国家治理体系中是一个相对独立的庞大系统。当然,这种相对独立的系统并不是传统的政治与行政二分法所决定的,而是受治理主体属性的影响。政府治理体系必然同时具有政治属性和行政属性,既要响应政治领导和政治决策,又要服从行政领导和行政决策,这意味着政府治理体系可能会面临政治与行政的张力,而这种张力的背后则是政治实践与行政实践之间的基本逻辑差异———这既是经典的政治学与公共行政学的重要理论问题,又是不可回避的现实问题。在统筹设置党和国家机构的改革中,党的部分机构也可以以某种形式履行行政权,若使党和政府各自的职能更加优化、权责更加协同、运行更加高效,就必须在坚持党的领导的前提下,协调好政治责任与行政责任的关系,发挥归口管理、合署办公、合并设立等组织形式的优势,一体推进责任政党和责任政府建设。

   (二)遵循法治原则,提升行政法治体系质量和政府治理法治化水平

   政府的行政权和行政执法权是国家权力中最活跃、最实在、最广泛,也是与社会公众关系最密切的一种权力,意味着在国家治理过程中政府行政权和行政执法活动发挥非常关键的作用。现代政治文明视野中,法治既是国家治理的基本方式,也是政府权力运作的框架。故此,加强法治政府建设、提升政府治理法治化水平便成为政府治理现代化的必然要求。

   现代法治政府的基本前提是,行政机关所有权力都来源于法律。以此观之,法治政府建设首先要求建立健全行政法治体系、夯实法治政府的法律基础。“公共组织与私人之间的最基本的差别在于法治”,在公共事务不断复杂化的背景下,更需要建立健全相关的法律法规为政府行政活动提供良好的法律环境,让每一项政府行为都具备相应的法律依据。良法才能善治,提升立法水平已成为法治政府建设的首要任务和重中之重:一方面,立法机关要以高质量的立法为政府依法行政提供充分的法律依据。立法机关与政府要保持沟通,及时将政府在经济社会治理过程中所面对的新问题纳入立法议程当中,以法治思维和法治方法适时推动重点领域立法。另一方面,行政立法要破除部门利益、地方利益的倾向,保证行政法规以公共利益为依归。国务院及其各部委具有制定行政法规的权力,省级地方政府具有制定地方政府规章的权力,任何部门规章与地方性法规都不能和宪法与法律相冲突,行政立法程序也要加强公开和公众参与,有效约束行政立法过程中的部门利益,实现社会公共利益。

   现代政府的行政能力与法治水平是密不可分的,法治水平是行政能力的基础,在法治规范和约束之下的行政能力才是有效的;行政能力是促进法治水平的重要因素,高质量的法律需要在高效率的实施中展现权威性。只有具备较强的行政能力和较高的法治水平,整个社会才会既和谐稳定又富有活力。政府的行政能力和治理的法治化水平往往通过政府具体的执法活动集中体现出来,这必然要求优化行政执法体系、促进行政过程的法治化。优化行政执法体系,一是要将拥有相同或类似职权的行政机构进行相对意义上的集中,整合行政执法机构、执法人员与执法队伍,在一些重点领域深入推进综合执法,避免执法机构设置和分工不明,出现重复执法和执法空白的情况;二是在加强社会与公众对执法过程监督的同时健全行政执法内部监督,构建行政执法机关内部专门机构监督、部门层级监督、地方政府监督三位一体的行政监督体系,以形成系统化的制度体系和制度优势推进依法行政。促进执法过程的法治化,一是要持续推进执法过程透明化。执法过程的透明化就是充分公开整个执法过程,一方面将执法的具体权限与责任落实到相应的机构和具体人员,通过政务公开明确每一个执法主体的执法清单;另一方面对执法启动、调查、审核、执行等环节全过程公开,使得追责溯源有迹可循。二是责任追究制度化,即完善行政执法过程中失责行为的问责机制,通过构建确定责任主体、厘清失责条款、规范问责程序、明确问责方式等完整链条,将“违法必究”机制化,通过法治约束来遏制行政执法过程中的违法与失责行为。

   (三)遵循协同性原则,实现政府治理体系“整体功能大于部分之和”

   公共事务的跨域性是现代公共行政面对的基本问题,协同治理(collaborativegovernance)是针对这一现象形成的治理策略。协同治理的构建原则与方法、运作模式及其治理效能在世界范围内已达成了广泛共识。协同治理倡导多元治理主体在资源与利益相互依赖的基础上共同参与某项决策制定并协同解决某个公共问题。具体来看,协同治理强调运用“整合性框架”(integrative framework),包含治理所涉及的大型系统情境(system context),参与治理过程的不同主体———包括公共部门、非公共部门、公众等———及其形成的网络以及不同主体的具体行动。协同治理所指涉的关系是多元的:包括政府之间的关系、政府与非政府部门之间的关系,等等。

   作为公共事务治理的新策略、解决公共问题的新机制,无论是美国、英国等欧美发达国家,还是韩国、日本等亚洲发达国家,抑或经济欠发达的发展中国家,都不同程度地进行了协同治理的实践。当下中国环境保护、危机管理等领域也已经开始了协同治理的有益尝试。协同治理并不是部门之间的机械合作,所意欲的价值也非直白意义上的“人多力量大”,而是化不同部门之间的“个体性责任”为“整体性责任”,将不同部门的功能整合为一种整体功能,并且在相互合作的伙伴关系中涌现出新的功能,从而适应跨部门、跨地域、跨领域等公共问题的复杂性。协同治理强调机构部门要根据具体的治理议题整合功能、调整权责,也就是实现责任和问题之间的适配性。

协同治理旨在提升政府的整体效能,深入探索利益相关者的相互关系,完善部门之间的沟通配合机制,使部门之间在目标统领之下各安其位、各司其职,充分发挥部门优势,确保在部门协同的基础上做出合理有效的解决复杂问题的决策并有序分工落实,保证各项政策落实满足政策预期。(点击此处阅读下一页)


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