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曹明德:中国碳排放交易面临的法律问题和立法建议

更新时间:2022-10-04 20:56:40
作者: 曹明德  

   内容提要:我国于2013年启动了7省市的碳排放交易试点项目,并于2017年12月宣布建设全国碳排放市场。试点项目积累了有益的经验,但也暴露出诸多缺陷,存在碳市场缺乏国家层面的立法依据和全国统一的规则、免费配额的过度发放、市场流动性不足、违法成本低、监管机制缺失等问题。应尽快颁布《碳排放交易管理条例》和适时制定《应对气候变化法》,逐渐扩大碳排放交易项目的覆盖范围以增强市场的稳定性和有效性,综合各种与气候变化相关的政策以避免其相互交叉所导致的政策效率低下的风险,建立严格的“监测—报告—核证”(MRV)制度和法律制裁措施以确保碳市场的成功,在碳市场建设中发挥司法机构的应有作用。

   关 键 词:碳交易  经核证的减排量  碳排放配额  碳中和  碳达峰 

  

   从全球碳排放比例来看,中国的碳排放量占全球碳排放量的比重近年来开始趋于稳定,但2019年碳排放量仍高达14GtCO2e(10亿吨二氧化碳当量),占世界总碳排放量比重26%,①加之中国能源生产消费呈现出的“煤炭深度依赖”缺陷,中国将在当前和未来的国际气候变化谈判中面临持续加大的减排压力。自党的十八大以来,党和国家通过采取积极的减排措施,累计减排约27亿吨。②2020年9月22日,国家主席习近平在第75届联合国一般性辩论上宣布,中国将提高“国家自主贡献”(NDC)的力度,争取于2030年前排放量达到峰值,并努力争取于2060年前实现碳中和。③为实现这一目标,中国已经或者将要采取一系列市场和非市场手段来促进国内碳排放量的下降,其中碳排放交易是一项重要的市场工具。

  

   借鉴域外碳排放交易的经验,中国于2013年正式启动七省市碳排放交易试点项目(还有一些省市自主启动了本省市范围内的碳排放交易),并于2017年12月宣布启动全国统一碳排放交易市场建设。国家统一碳市场是一个复杂的体系,涉及碳市场覆盖的行业范围、碳配额的总量控制、碳配额的初始分配、配额的交易、碳排放的监测报告和核查、注册登记以及清缴结算等诸多因素和环节,因此,总结各地试点项目的经验和教训对于全国统一碳市场的建设会大有裨益。从七省市碳排放交易的实施情况来看,尽管迄今已取得一定成效,但仍然存在着市场各自独立、互不相通的问题。并且,碳排放交易缺乏国家层面的法律依据,导致投资人对碳市场的前景信心不足。此外,市场交易不活跃、碳价格波动大、历史排放数据欠缺、排放配额过度免费发放等问题也直接影响着碳市场的运行效果。这些问题不仅一定程度上影响试点工作的成效,也引起决策者、被规制行业、社会公众和学界对碳排放交易这一市场手段的歧见。就规制者而言,碳排放交易依然被作为首要的市场工具,并在全国范围内展开统一市场的试点,因此,国家层面的碳排放交易制度的设计和相应立法将成为短期内关注的焦点和急需解决的关键问题。与此同时,传统的命令控制措施和其他市场工具也渐次进入决策者、公众和学者的视野,如碳税。碳排放交易与碳税在应对气候变化方面的角色、二者能否兼容以及中国碳排放交易政策法律的发展方向亦是一项重要的研究课题。

  

   一、我国碳排放交易试点的实施进展

  

   在温室气体减排的各类政策中,经济措施日益受到重视和广泛应用,世界上越来越多的国家开始将碳排放交易作为其实现温室气体减排目标的主要路径。面对各国设定的2020-2030年甚至2050年的中长期减排低碳目标,以碳排放交易为重要减排措施的国家开始进一步推进、完善和加强碳交易市场机制。④碳排放交易已被各国实践证明为具有有效性和效率的市场手段。经过多年制度实践经验的积累,中国政府确立了双轨式碳排放交易政策法律体系。一是基于联合国清洁发展机制(简称CDM)项目和国内温室气体自愿减排(简称CCER)项目而开展的项目式碳排放交易。由于《京都议定书》第一承诺期的期限届满及国际社会未能就温室气体减排义务分配达成新机制,致使《联合国气候变化框架公约》项下的清洁发展机制前景渺茫甚至基本处于停滞状态,国家发展和改革委员会(以下简称“发改委”)于2012年为促进后京都时代基于项目的碳排放交易的发展推动了国内温室气体自愿减排项目。但从实际效果来看,由于我国未对碳排放实行强制性约束而致使其内生动力不足,加上西方国家一改以往对清洁发展机制的支持态度,CDM项目前景黯淡。同时,国内温室气体自愿减排项目的发展也受到限制。自2017年3月国家发改委暂停CCER项目相关业务审批至气候变化职能转至生态环境部,CCER项目相关业务一直属于搁置状态,其重启时间仍是未知。二是试点省市的总量控制型配额式碳排放交易。2011年7月,国家发改委签发《关于开展碳排放权交易试点的通知》,拉开了建立我国碳排放交易体系的序幕。同年12月,国务院为贯彻落实“十二五”规划而发布了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》,明确提出建立完善温室气体排放统计核算制度以及探索建立碳排放交易市场。2013年起,中国正式开启七省市总量控制型碳排放交易试点项目,配额式碳排放交易开始在我国生根发芽。⑤配额式碳排放交易因其具有总量控制和强制性特征而成为我国当前碳排放交易政策法律体系的核心支柱,并在实践层面取得了优良的碳排放交易效果。

  

   从碳排放交易市场的规模来看,试点地区碳排放交易总规模仅次于欧盟。2019年我国试点地方碳排放交易年度配额合计为13.6亿/tCO2e,仅次于欧盟碳排放交易设定的2019年排放上限(18.55亿/tCO2e)。截至2020年8月底,我国地方碳交易试点覆盖20多个行业,共计2837个重点排放单位、1082个非履约机构以及11169个自然人参与了碳市场,累计交易量和交易金额分别为4.06亿tCO2e和92.8亿元人民币。⑥由此可见,各试点运行近七年来,取得了可观的减排效果,为全球温室气体减排做出了重要贡献。然而,无论是成交量还是交易额都远低于欧盟碳排放交易机制。欧盟碳排放交易机制覆盖28个成员国、冰岛以及列支敦士登约11000个发电站、制造工厂及航空公司约45%的欧盟温室气体排放量,贡献了全球约80%的交易额。据欧盟委员会官方统计,包括现货及衍生品在内,欧盟碳配额累计交易量从2005年的0.9亿tCO2e增长至2015年的66.8亿tCO2e(日均交易量达到2600万tCO2e),2015年总的碳排放交易额达到4.9亿欧元。⑦然而,根据生态环境部测算,纳入首批全国碳市场覆盖的企业碳排放量大约45亿吨二氧化碳,占全球二氧化碳排放量的五分之一,这意味着我国碳市场将成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的市场。⑧

  

   从碳排放交易的价格来看,目前我国试点地区彼此之间的碳排放配额价格差异较大,且相较于世界平均水平而言偏低。以2019年度为例,北京、上海、广东、深圳、湖北、天津、重庆和福建各试点的交易价格依次为83.27元/吨、41.7元/吨、18.96元/吨、10.84元/吨、29.5元/吨、14元/吨、6.91元/吨和16.89元/吨。⑨与世界相比,我国碳价仍然较低,世界范围内大约49%的碳价高于10美元/tCO2e。其中,截至2019年上半年,欧盟范围内的碳价格达到25美元/tCO2e,每国加州的碳价格是16美元/tCO2e,新西兰的碳价格达到17美元/tCO2e,韩国的谈价格是22美元/tCO2e。⑩德国政府内阁2019年10月13日对建筑业和交通业的碳排放定价作出规定。相关企业碳定价将从2021年起以每吨10欧元开始,至2025年时逐步升至每吨35欧元。从2026年起,价格将按市场供需,以拍卖确定,但规定每吨限定在35欧元至60欧元间。(11)

  

   从碳排放交易市场的活跃度来看,目前我国各试点地区的市场活跃度存在差异,且普遍较低。市场活跃度是衡量市场流动性的重要指标,根据七个试点碳市场现货二级市场交易总量与其配额总量之比进行统计,2018年,深圳市场最为活跃,活跃度为59.59%(17877065吨,0.3亿吨),其他依次为北京17.88%(8941083吨,0.5亿吨)、广东7.11%(28445764吨,4.2亿吨)、湖北4.66%(11796708吨,2.53亿吨)、上海3.83%(5742238吨,1.5亿吨)、天津1.43%(2287760吨,1.6亿吨)、重庆0.2%(260652吨,1.3亿吨)。(12)多数试点的碳排放交易市场仅在履约期前后变得活跃,而平时发生的交易数量和金额都十分有限。

  

   按照既定计划,在各试点地区仍继续扩大和完善各自的碳排放交易机制的同时,全国碳市场的建设从2019年正式启动。尽管生态环境部于2019年1月17日发布的《关于做好2018年度碳排放报告与核查及排放监测计划制定工作的通知》,同时针对石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等8大行业2018年的碳排放报告与核查及排放监测计划的实施和结论报送做出了要求,但初期全国统一碳市场覆盖的范围只有电力行业。依据《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》,全国统一碳市场将覆盖电力部门约33亿tCO2排放量和1700家电厂,约占全球温室气体排放量的5%。为了给全国电力部门碳排放市场的良好运行奠定机制基础,2019年5月27日,生态环境部签发《关于做好全国碳排放权交易市场发电行业重点排放单位名单和相关材料报送工作的通知》,(13)为配额分配、系统开户与市场测试运行做好前期准备。同年9月25日,生态环境部颁布《2019年发电行业重点排放单位(含自备电厂、热电联产)二氧化碳排放配额分配实施方案(试算版)》。此外,为了提高碳会计信息的准确性与可比性,方便利益相关方对会计信息的使用,2019年12月16日,财政部发布《碳排放权交易有关会计处理暂行规定》。该规定为碳排放交易有关会计处理提供了规范和参考,对重点排放企业实际账务处理具有很强的指导性。随后,生态环境部于2021年先后颁布了《碳排放权交易管理办法(试行)》《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理规则(试行)》和《碳排放权结算管理规则(试行)》,为全国碳排放交易市场的有序运行奠定了政策法律体系。2021年7月16日,全国碳排放交易市场正式启动线上交易。据上海环境能源交易所数据显示,截至7月19日,在全国碳市场启动交易的2个交易日内,全国碳市场碳排放配额(CEA)累计成交量为423.48万吨,累计成交额为2.17亿元。(14)

  

   二、七省市碳排放交易试点项目面临的法律问题

  

已有科学研究表明,我国试点项目对于碳排放交易的探索和实践不仅有效地促进了各试点省份、试点行业节能减排,(15)还为目前正在全面推进的全国碳市场提供了宝贵的经验。包括:其一,从规范体系看,我国当前已基本形成主要由部门规章和试点省市地方性法规或规章组成,并且规范内容涉及碳排放交易制度各项核心要素的政策法律体系。(16)其二,从总量设定与配额分配看,各试点省市作为设定和分配主体,根据不同的考量因素确定本行政区域年度排放总量控制指标并通过多元化的配额分配方法将碳排放配额分配给特定行业之特定排放主体。(17)其三,从交易能力看,各试点省市创设了相应的交易结算管理平台,并不断提升为确保碳排放交易制度得以有效实施的相应技术支撑以及第三方服务能力。(18)其四,就履约机制言,尽管各地的处罚措施不尽一致,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法商研究》2021年第5期
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