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沈岿:社会信用惩戒的禁止不当联结

更新时间:2022-09-30 16:24:11
作者: 沈岿 (进入专栏)  

   内容提要:社会信用体系建设需要摆脱“一处失信,处处受限”指导方针的影响,为社会信用惩戒建立合理的边界,减少和防止信用联合惩戒的肆意、过度与滥用。在各项规范社会信用惩戒制度构建的原则之中,禁止不当联结原则有着更为直接的、更具针对性的作用。禁止不当联结原则适用于社会信用惩戒,应当超越现有的“个案论证路径”和“抽象框架路径”,结合实践中各类社会信用规范关于“失信”的设定模式以及失信与惩戒措施的联结方式,提炼出层次更多、内容更为丰富的规范意涵,从而对未来中央层面和地方层面的社会信用统一立法、对部门或领域的社会信用立法或其他规则制定、对既有社会信用规范文本的清理以及对司法审查或备案审查社会信用惩戒联结的正当性,提供立法论和解释论上的指引。

   关 键 词:社会信用  失信  信用惩戒  禁止不当联结  法治  rule of law  social credit  uncreditworthy  credit punishment  ban of improper coupling

  

  

   一、引言:一处失信,处处受限?

  

   2020年11月25日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,对失信约束制度提出“规范和完善”的要求,包括“依法合规、保护权益、审慎适度、清单管理”。更进一步而言,信用信息纳入范围应当科学界定,严格以法律、法规等为依据;信用信息是否及在何种范围共享和公开应当坚持合法、必要原则;规范严重失信主体名单认定标准,不得擅自增加或扩展;依法依规开展失信惩戒,确保过惩相当,不得随意增设或加重惩戒,不得强制要求金融机构、信用服务机构、行业协会商会、新闻媒体等惩戒失信主体。①由此,以往社会信用体系建设常被提及的“一处失信,处处受限”,已经在这一短讯中悄然隐匿,厘定信用惩戒边界的用意跃然纸上。②

  

   对于社会信用体系建设而言,这无疑是一个向好的信号,受到普遍欢迎和赞赏。因为,作为一种形容修辞的“一处失信,处处受限”,在多年实践中俨然成为构建失信惩戒制度的指导方针,以至于出现失信认定扩大化、信用惩戒过度滥用的问题。学界和公共舆论对此已经颇有批评③。此次国务院常务会议提出来的规范和完善要求,虽然较为简单、原则,容有宽泛的解释空间,但其倾向明显是为信用惩戒设定合理界限。

  

   只是,若“一处失信”,不应、不宜“处处受限”,那究竟“何处受限”方为正当、适宜呢?对此问题,前述合法、必要、标准明确、过惩相当等要求皆可发挥其某种意义上的边界厘定作用。首先,就合法而言,信用惩戒——尤其是涉及对权益不利影响的——若以《立法法》认可具有法规范性质的法律、法规、规章为依据,有权创设信用惩戒(含联合惩戒)的主体和文件类型就可得以确定,就不会出现漫无边际的任何权力主体、利用任何形式的文件创设信用惩戒的问题。其次,就必要而言,信用惩戒若以必需、非如此无以实现合法目的为前提,就可以相当程度上被控制在有限范围内。再者,就标准明确而言,若纳入社会信用档案的情形以及对应的惩戒类型有明晰之标准,不合乎标准者就可排除信用惩戒。最后,就过惩相当而言,惩戒需与行为人之失信程度相匹配,不得明显过度、显失公正。凡此种种,信用惩戒在不同维度上都会受到限制。

  

   然而,此次会议所提约束性要求并没有明确提及学界已经多有议论的信用惩戒禁止不当联结原则,该原则对于“何处受限”问题的回应可能会更加直接。相较之下,形式上的以法规范为依据,以及具体标准的确定化、清晰化,并不能实质上阻止法规范或标准中出现不当联结的内容。而过惩相当原则的面向是公正制裁以往发生的过错,阻止再犯只是一个附带的效果意图,这就与信用联合惩戒的主旨不完全一致,因为在后者,施压以促进当事人履行应尽义务或者切实阻止当事人再犯的效果意图,丝毫不亚于制裁的目的。所以,过惩相当虽然有能力防止多方联合惩戒明显超出行为人过错的情形,但并不能在有联结的情况下判断哪些联结是正当的、哪些不是正当的。至于必要原则,其实与法规范或制度目标密切相关,而这又涉及信用惩戒制度的目标与部门法或领域法目标之间的关系,若目标超越部门法或领域法,定位于让失信人“处处受限”,则任何联结皆可视为必需、正当。必要原则似乎对此无能为力。

  

   鉴于此,禁止不当联结原则应在社会信用体系建设中得到更多的强调与重视,以扮演其他原则或要求所无法取代的、其独有的框定信用惩戒边界作用。④这一点已得到更多论者的明确意识。只是,既有讨论多数停留于对明显违反该原则的信用联合惩戒事例之列举说明,或者停留于较为抽象的原理性分析框架。因此,本文拟尝试突破“个案论证路径”和“抽象框架路径”,在全面揭示当前社会信用惩戒关联措施设定之制度实践的基础上,发现禁止不当联结原则适用存在的困惑,进而建构可能有助于应对和解决困惑的、更具实质意义的分析框架。

  

   在展开下文之前,需要就研究范围进行三点说明。第一,关于“信用惩戒”概念的定义。“惩戒”一词本有制裁之意,即对受惩者采取使其精神、声誉、人身、财产、行为能力承受较惩戒前更为不利的措施。而更为不利效果通常指向权益的减少或义务的增加。“信用惩戒”又称“失信惩戒”,是对失信者(包括一般失信者和严重失信者)施加的惩戒。严格意义上,在有些规范文本⑤中被纳入“惩戒措施”范畴的手段,如列为重点审查对象、重点监管对象⑥,并不一定涉及权益减少或义务增加。因为这些措施本身并无像罚款、责令停产停业、降低资质等级等对惩戒对象有更不利效果的意思表示,但是,若这些措施是公开的,就有可能影响到对象的声誉及附带利益,或者列为重点监管对象以后,增加检查频次,也会带来被监管者更多迎接检查的成本。所以,其是否属于惩戒范畴,不能一概而论,称其为“监管措施”⑦似乎更为适宜。从监管措施既包含又不限于惩戒措施的角度而言,以“信用监管措施”代替“信用惩戒”,更具逻辑上的合理性。只是,由于“信用惩戒”一词被广泛使用,人们的习惯接受度更高,故本文仍然沿用之。第二,现实中,社会信用体系建设是“政府—市场—社会—司法”全覆盖,信用规范又是由立法、行政、司法、市场主体、社会组织等多领域和多层级主体制定⑧,本文探讨社会信用惩戒的禁止不当联结,主旨在于规范公权力系统对社会信用惩戒的设定。故市场主体(如银行、网络平台)、社会组织(如行业协会)关于信用惩戒的设定,不属于本文研究的范围。第三,本文着重于对“社会信用”的考察。由于统一社会信用立法的匮缺,其内涵、外延尚未形成一致的界定和认识,但当前有些地方性法规对“社会信用”“社会信用信息”的定义可资参考。如《上海市社会信用条例》第2条规定:“本条例所称社会信用,是指具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织(以下统称信息主体),在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态。本条例所称社会信用信息,是指可用以识别、分析、判断信息主体守法、履约状况的客观数据和资料”。因此,社会信用及信息与传统金融经济领域的信用及信息虽有交叉,但目的和内容差别较大。⑨本文更多关注对非金融经济领域的社会信用惩戒的研究。

  

   二、信用惩戒不当联结的拷问与困惑

  

   禁止不当联结原则概念源于德国,但其精髓在多国皆有反映,只是原则和规则之形式与内涵有同有异。⑩它考虑到人民与国家之间并不平等,国家若没有限制地结合各种武器对付人民,人民地位则无保障可言。因此,它的基本要求是公权力行为与人民的付出之间,若无实质的内在关联,不得互相结合,禁止“与事件无关之考虑”(11)。在比较法意义上,它被认为是实质法治国原则的衍生物,与公法另一重要原则比例原则有着同样的禁止公权力恣意行使的旨趣。在行政法领域,禁止不当联结原则适用于:(1)行政机关的单方处理行为。即要求行政裁量不得考虑与事件不相关的因素,行政机关作出处理、附加条件时必须符合行为的目的、与目的有正当合理的联结。(2)行政机关的双方行为。行政机关在与行政相对人缔结行政契约时,双方承担的给付应有正当合理的关联。(3)行政机关制定规则的行为。针对不特定多数人民作抽象、一般性规定时也必须确保手段与目的的正当合理联结。(12)不仅如此,由于禁止不当联结原则在理论上被认为应当具备宪法原则的位阶,(13)故其不仅拘束行政权的行使,对立法、司法也同样适用。换言之,立法机关的立法和决议,或司法机关的裁判和决定,若违背此原则,也是法治所不允许的。

  

   禁止不当联结原则未明确写在我国法律文本之中,我国行政法理论对于该原则的研究,以及承认该原则应是法治原则和比例原则之衍生、可位列行政法乃至公法之一般原则,也是较为晚近之事。(14)即便如此,鉴于现实生活中层出不穷的行政管理手段的肆意联结,以及人民因此而产生的意见,不少论者纷纷以该原则为批评的利器。被诟病的现象包括:公务员为其拆迁户亲属负拆迁到位之连带责任(15),机动车年检之前必须把交通违法和交通事故处理完毕,为报考法官、检察官职位的考生设定身高条件(16),命令交通违法当事人担任交通协勤员并只有在抓到下一个违法者时才能下岗(17),等等。

  

   当社会信用惩戒以“一处失信,处处受限”为指导方针全面铺开、渐有肆意滥用之时,禁止不当联结原则也就自然被论者用来批评该现象。纵览当前对信用惩戒不当联结的拷问,可以发现大致有如下两个路径。

  

   (一)个案论证路径

  

   个案论证路径的目标不是利用禁止不当联结原则对信用惩戒的关联问题进行全面深入探究,也不是建立一个对广泛存在的信用惩戒可以普遍适用的禁止不当联结原则分析框架,其基本是应用该原则的既有教义(18),以个别例证的方法,说明信用惩戒不当联结现象之存在。采取该路径的又提出了不尽相同的关于违反该原则的理由:

  

   (1)株连。在比较法上,德国学者、中国台湾地区学者对禁止不当联结原则教义之阐述,几乎未见禁止株连之义。大陆地区有论者则认为:“禁止不当联结原则是禁止株连、责任自负原则演化的结果。从株连到罪责自负,从连带责任到个人责任,这是人类法治文明的成果。”(19)尽管禁止不当联结原则演化自禁止株连的观点有可商榷之处,但株连是不当联结之一种的认识开始推广,并应用于对失信惩戒中禁止失信被执行人高消费措施牵连子女在高收费私立学校就读资格现象的分析。(20)

  

   (2)失信与惩戒的广泛联结缺乏合理说明。例如,被列入社保“黑名单”的将在政府采购、交通出行、招投标、生产许可、资质审核、融资贷款、市场准入、税收优惠、评优评先等方面予以限制;浙江在住房城乡建设领域列入失信“黑名单”的主体将在行政审批、融资授信、政府采购、招标投标、奖励扶持、市场准入、评先评优等方面被依法限制;深圳对拒不拆除或者逾期不拆除违建的,予以限制出境和限制购买不动产、乘坐飞机、乘坐高等级列车和席次、旅游度假、入住星级以上宾馆等惩戒。这些权利限制的理由为何,“相关立法没有说明”(21)。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:暨南学报:哲学社会科学版,2021年第11期
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