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沈岿:社会信用惩戒的禁止不当联结

更新时间:2022-09-30 16:24:11
作者: 沈岿 (进入专栏)  

  

   (3)惩戒措施未区分具体的失信领域和情形。还有论者认为,目前中央层面的联合惩戒备忘录针对各行业违法失信主体均设置了“限制取得土地”的约束措施,存在“一刀切”模式,有“棒打一片”之虞。这种对失信领域和情形不加区分的做法,也是有违禁止不当联结原则的(22)。

  

   (4)失信与惩戒明显没有合理或正当联系。这一表述或类似表述可谓禁止不当联结原则核心意涵的同义反复,并无更具实质意义的内容。例如,将对拒服兵役的惩戒,同经商、信贷、困难补助、保障性安居工程、职业资质等挂起钩来,很难称其是正当的结合(23);在公共交通工具上的“占座”与“申请财政资金资助”并无合理联系(24);限制取得政府供应土地,生产许可证,建筑开发规划选址许可、新增建设项目规划许可、水土保持方案许可和设施验收许可、施工许可等措施与科研失信的关联度明显不足;城市管理领域的严重失信与当事人的职称评定、荣誉称号间显然关系不大(25),等等。

  

   以上论证所举个例的确容易令人产生认同感,但是,与这些个例相随的理由又不具充分的说服力。首先,对失信被执行人实施限制高消费惩戒牵连其子女就读私立学校,并非不值一辩,即株连并非就一无是处(26);其次,在规范文本中将失信与惩戒措施进行广泛联结,是不太可能一一给出理由说明的;再者,规范文本设置可普遍适用于任何失信情形而不问失信具体情形的惩戒措施,或许可以认定是违反不当联结禁止原则的,但这仅仅是一种情形;最后,至于同义反复的理由表述,实际上是诉诸一种“直觉上的不合理”,而没有特别指明为何明显缺乏合理或正当联系。

  

   (二)抽象框架路径

  

   相比较个案论证路径,有论者试图给出禁止不当联结原则适用于信用惩戒的分析框架,尽管这种努力并不多见。大致上,目前有三个方案。

  

   (1)方案一(两维度)。该方案指出,禁止不当联结原则适用于政府规制的信用工具,需要解决两个问题:作为联合惩戒基础的信息是否可被认定为与“信用”相联结的信息;不同信用表现与所对应的联合奖惩措施之间是否为恰当的联结,是否存在通过无关但严厉的惩戒措施来实现规制目标的情形。因此,该方案建立的分析框架是:第一,信息与信用之间的不当联结禁止。其用以阐明此要件的实例是,居民拖欠水电费信息“虽然可以在有限的范围内成为商业银行或相关互联网平台认定金融或商业信用的依据,但直接与政府判定的个人信用相联结并不妥当”。第二,措施与目的之间的不当联结禁止。例如,在“限制招录公职人员”的措施与促进交通诚信的目的之间,在“限制参加小客车摇号登记”与促进个人诚信之间,“很难”发现合理关联。(27)

  

   (2)方案二(两维度)。该方案也是提出禁止不当联结原则在两个维度上的意义,但与方案一存在差异,具体而言:第一,失信联合惩戒仅针对失信行为人,任何与失信行为人有紧密联系的人如近亲属都不应受不利影响;第二,失信联合惩戒只惩戒行为人行为所在领域,并不当然及于其他领域,即不同性质的事项领域不能无条件地联结。(28)

  

   (3)方案三(三维度)。该方案认为,就公共信用惩戒而言,禁止不当联结原则应当解决三个问题:第一,公共信用信息与失信之间的不当联结,即“公共信用信息泛化的问题”;第二,失信行为与失信惩戒之间的不当联结,即不分类别、不分领域、不分失信行为轻重的惩戒现象严重;第三,惩戒措施与目的之间的不当联结,如以限制录用公务员的惩戒措施促进交通诚信。(29)

  

   从以上三个方案可知,“抽象框架路径”的论者的确给出了禁止不当联结原则适用时应予考虑和分析的关系维度:行为信息与公共信用失信信息之间的关系;失信惩戒与受惩对象之间的关系;失信行为发生领域、类型和情节与失信惩戒措施之间的关系;失信惩戒措施与惩戒目的之间的关系。尽管在这些维度上的事例分析确有其理,可仔细推敲,也不免感觉失于空洞。在失信与违法、失信与有违道德、商业信用与公共信用广泛联系的社会信用体系建设背景下,究竟哪些信息可以纳入作为联合惩戒基础的失信信息,哪些信息又不可以呢?在加强惩戒力度以威慑阻止被制度设计者零容忍的行为(如拒服兵役)或迫使当事人履行义务(如执行法院裁判)的意图下,惩戒措施直接或间接影响行为人以外的第三人,究竟是不是一律应当禁止?超出失信行为发生领域而在另外领域对其实施惩戒,当然是不能“无条件地联结”,但究竟什么条件的联结才是正当的?至于在惩戒措施与目的之间的关系维度,就得视究竟是以惩戒特定领域或事项上的违法/失信行为为目的,还是要在此之上叠加社会信用体系建设的目的,如以“一处失信,处处受限”为目的,又或者以普遍提升社会诚信或道德水准为目的,再或者以最大限度减少各领域违法、促进守法为目的(30),若是后者,以上看似惩戒措施与目的不当关联的事例也都不是完全失当的。

  

   综上,禁止不当联结原则对于社会信用体系建设中肆意、过度的失信惩戒之拷问是必需的,对于厘定失信惩戒之界限确有助益,但就其理论呈现而言,又似乎缺乏足够力度,实现更具精准指引的规范功效。尤其是,在未来社会信用立法中——包括制定统一的社会信用法和分散于各单行规范文本中的社会信用条款以及修改清理现有规范,如何才能使禁止不当联结原则成为具有实质意义的立法原则,在立法和行政规则制定环节就可起到规范作用,进而,在事后的规范审查(备案审查或司法审查)中也能成为行之有效——虽然效用空间有限——的审查标准,是一个极具挑战性、需要认真应对的课题。当前,无论是“个案论证路径”还是“抽象框架路径”,皆缺乏对失信惩戒设定模式的全面勾勒,即没有较为完整的“事实呈现”。故本文在以下两个部分,首先观察和梳理“失信”的设定模式和信用惩戒的联结方式,而后考虑如何在此基础上结合既有研究,对信用惩戒领域禁止不当联结原则的规范意涵作更进一步的阐发。

  

   三、“失信”的设定模式

  

   信用惩戒的前提和基础是“失信”,故在信用惩戒领域建构禁止不当联结原则分析框架,需首先对“失信”是如何设定的有所了解。目前,我国在全国人大及其常委会制定的法律层面上,缺乏统一的社会信用立法。社会信用体系及作为其重要组成的信用惩戒相关规则,分散在国家和地方层面,分散在各个特定管理或服务领域,分散在公权力机关制定的各类文本之中。考察国家机关制定的规范文本,可以发现常见的“失信”设定模式如下。

  

   (一)单项行为概括式

  

   “单项行为概括式”是指国家机关规范文本对单项特定行为属于失信情形作出明确的概括规定。此类设定多见于专门的公共管理或服务领域的规范文本之中,且失信行为的基本构成要件也较为清晰。例如,《保障中小企业款项支付条例》(31)第17条第3款规定:“机关、事业单位和大型企业不履行及时支付中小企业款项义务,情节严重的,受理投诉部门可以依法依规将其失信信息纳入全国信用信息共享平台,并将相关涉企信息通过企业信用信息公示系统向社会公示,依法实施失信惩戒。”据此,不及时支付中小企业款项的失信行为有三个要件:(1)主体是机关、事业单位和大型企业;(2)行为是不履行及时支付中小企业款项义务;(3)性质是情节严重的。只是,“及时支付”和“情节严重”都是不确定法律概念,还有待进一步明确。

  

   (二)单项行为概括+列举式

  

   “单项行为概括+列举式”是指国家机关规范文本对单项特定行为属于失信作出概括式规定,同时,又配以具体情形的列举,从而更加细致地确定此失信行为的构成要件。此类设定也多见于专门公共管理或服务领域的规范文本。例如,《保障农民工工资支付条例》(32)第48条第1款规定:“用人单位拖欠农民工工资,情节严重或者造成严重不良社会影响的,有关部门应当将该用人单位及其法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员列入拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单”。第2款规定:“拖欠农民工工资需要列入失信联合惩戒名单的具体情形,由国务院人力资源社会保障行政部门规定。”其中,第1款与前述“单项行为概括式”举例基本相同,第2款则授权有关部门规定具体情形。

  

   其实,在该行政法规出台之前,人力资源和社会保障部制定的《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》(33)第5条即规定了两个具体情形:“用人单位存在下列情形之一的,人力资源社会保障行政部门应当自查处违法行为并作出行政处理或处罚决定之日起20个工作日内,按照管辖权限将其列入拖欠工资‘黑名单’。(一)克扣、无故拖欠农民工工资报酬,数额达到认定拒不支付劳动报酬罪数额标准的;(二)因拖欠农民工工资违法行为引发群体性事件、极端事件造成严重不良社会影响的。”此列举式规定可视为与前述行政法规的配套条款。

  

   “单项行为概括式”有可能会转化为“单项行为概括+列举式”,只要前一种模式中存在不确定法律概念,且国家机关以列举方式对此概念予以进一步廓清的。

  

   (三)单类行为界定+列举式

  

   “单类行为界定+列举式”是指国家机关规范文本对某一类失信行为概念作出定义,并配以列举情形的方式。此类失信行为并非指向特定的单项行为,而是覆盖多项行为、多种情形,从其概念表述上不宜判断行为的基本构成,故规范文本一般会对其进行“初始定义”,再通过列举具体情形予以辅助说明。例如,《科研诚信案件调查处理规则(试行)》(34)第2条第2款规定:“前款所称违背科研诚信要求的行为(以下简称科研失信行为),是指在科学研究及相关活动中发生的违反科学研究行为准则与规范的行为,包括:(一)抄袭、剽窃、侵占他人研究成果或项目申请书;(二)编造研究过程,伪造、篡改研究数据、图表、结论、检测报告或用户使用报告;(三)买卖、代写论文或项目申请书,虚构同行评议专家及评议意见;(四)以故意提供虚假信息等弄虚作假的方式或采取贿赂、利益交换等不正当手段获得科研活动审批,获取科技计划项目(专项、基金等)、科研经费、奖励、荣誉、职务职称等;(五)违反科研伦理规范;(六)违反奖励、专利等研究成果署名及论文发表规范;(七)其他科研失信行为。”可见,与不履行及时支付中小企业款项义务、拖欠农民工工资且情节严重的行为不同,科研失信行为是发生在科研领域的一类失信行为,其表现形态是更加具体化的一个个单项行为和情形,每个单项行为都有其独特的构成要件。

  

   (四)多项多类行为列举式

  

“多项多类行为列举式”是国家机关规范文本对多项多类失信行为予以一并列举。因所涉众多,规范文本很少有对失信行为给出定义的,基本是描述性的。此类设定多见于社会信用的地方综合立法(以下简称“地方综合立法”),在两类规范中出现:一类规范是关于公共信用信息目录编制的,与信用主体无关;(35)另一类规范是关于信用主体信用记录或档案编制的。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:暨南学报:哲学社会科学版,2021年第11期
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