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杨丽:风险行政诉讼中原告资格认定

更新时间:2022-09-29 23:42:23
作者: 杨丽  
对此种三边法律关系的正确解读是确定利害关系人范围的关键。传统行政中何种范围内的起诉人与行政行为具有利害关系较易判断。以竞争者诉讼为例,行政机关给一个企业发放经营许可,何种范围内与该企业存在经营竞争关系的人可以起诉该许可的合法性,其认定逻辑是从两个企业所处地理位置、市场饱和程度以及经营产品类型等角度分析两个企业的竞争关系是否达到了值得行政机关介入的程度。 (25)在风险社会中,由于风险发生结果和影响范围的不可预测性,当事人范围的确定更具挑战性。于环境行政中,对利害关系人的判断,不仅需从行政机关和风险制造者之间狭义的法律关系分析,亦应该承认相关利害关系者对环境等享有的权益以及为了保护权益享有的诉讼权利。

  

   如何于一个复杂的三边法律关系中判断“利害关系人”(主要指第三人)是否存在。以“行政行为”为核心概念建构的传统行政法学理论中,对第三人原告资格的分析直接置于行政机关与第三人之间的垂直法律关系。 (26)此种分析方法从根本上区别了“相对人”与“第三人”,从一开始便赋予两者不平等的法律地位。于风险规制行政中,此分析逻辑将行政法律关系划分为“风险制造者-行政机关”“受风险侵害者-行政机关”进行分析,人为割裂了完整的法律关系。笔者认为基于宪法层面国家保护义务理念以及国家尊重和保障人权条款精神,判断第三人原告资格存在与否并不是仅仅分析行政机关与受风险侵害者之间的法律关系,而应重点分析具有平等法律地位的受风险侵害者与风险制造者之间的水平法律关系,而后者毋宁是判断第三人原告资格的关键环节。于此情形中的重心非公私益之间的权衡,而多是以私人间的纠纷为契机。 (27)因果关系判断之具体分析如下:我们需要考虑私人间水平法律关系以及私人与行政机关的垂直法律关系,并且以前者为考虑出发点,先寻找规定有行政机关对不同利益间私人纷争进行协调、平衡等内容的规范。若无明文规定,可以将宪法以及行政行为相关的规制规范为对象,通过体系解释或文义解释等方法,再具体结合案件事实情况综合判断。即,首先存在着民商事领域不同利益之私人间纠纷。其次,私人间的水平纷争需要行政机关介入才能根本解决。于三边行政法律关系中,只需要论证行政机关负有私人间利益调整义务,并不需要在此一阶段就论证存在利益冲突的私人间优先保障何者的权益,这毋宁属于诉的有无理由阶段的审查内容。遵循上述思考路径,认定行政行为与权益受损之间的因果关系需要综合分析垂直和水平法律关系。若具体案件中存在纠纷的不同利益私人间关系达到一种十分紧密的程度,以致一方私人的法律行为可能对他方私人权益造成实质性影响。私人间利益纠纷越大,行政机关介入调整的必要性越大,进而赋予起诉人原告资格的可能性越大。

  

   三、风险行政诉讼中原告资格认定标准

   (一)风险行政诉讼中原告资格认定标准之国外视角

   通过分析风险规制行政领域的特点以及其对原告资格认定的影响后可知,无论是2016年刘广明案以前原告资格认定方法,还是2016年后于学界广泛讨论、司法实务界广泛适用的保护规范理论都不能完全适用于风险规制行政诉讼领域中原告资格的认定。前者偏具主观性,易引致司法恣意;后者存在将原告资格严格限定在实体法层面忽视社会实践理性的局限性。更重要的是,保护规范理论是建立在对个人权益保护的学理基础上,对应的诉讼类型是“权益被侵害者诉讼”。此种诉讼类型以主观诉讼为行政诉讼制度设计的当然结果,以起诉者权益被违法之被诉行为所侵害为核心内涵, (28)德国是该诉讼类型的典型适用国。然而风险规制行政诉讼领域原告利益于内容上具有特殊性,其体现的是一种特殊的安全观,保护规范理论并不当然适用于该领域原告资格的认定。笔者认为“利害关系者诉讼”体现的理念更适合被借鉴。该诉讼类型中原告资格的认定以“利益”为核心判断,起诉者提出值得保护之实质的或理念的、直接的或间接的、现实的或将来的及任何可以估量之利益即可,法国是该诉讼类型的典型适用国。以法国为代表的客观诉讼,原告资格以利益受侵害为核心要件,主要是维护行政合法性原则。然法国尤其自20世纪以来出现了客观性质的越权诉讼主观化倾向,将起诉人原告资格建立在“法律保护的利益”上, (29)与权益被侵害者诉讼相比,在原告资格的承认上范围更广。原则上坚持权益被侵害者诉讼的德国,当前在风险行政诉讼领域也广泛承认利害关系者诉讼。目前实定法及实务所承认之利害关系者诉讼,有原子能法、尘埃及空气侵入法、各种计划法及建筑法上之邻人诉讼、竞争者诉讼及其他利害关系者诉讼。 (30)日本司法实务界对原告资格的认定亦采值得法律保护利益说。 (31)该学说在原告资格认定的规范层面增加了事实因素的考虑,对个人利益采较宽松的解读方法。从国外视角可以看出在风险规制行政诉讼领域原告资格认定上大陆法系典型国家多采宽松的解释态度,这一点对我们的讨论有极大的启发意义。鉴于法国是坚持利害关系者诉讼的典型国家,以下便以法国原告资格相关理论为借鉴进行讨论。在法国,起诉人具有“诉讼利益”(intérêt pour agir)是承认原告资格的核心条件,该“诉讼利益”很大程度上可以等同于我国的“诉讼权能”,以下分别从规范层面和事实层面解读该核心概念,以期对本文讨论主题有所启示。

  

   在具体讨论之前需要先阐明借鉴法国原告资格相关理论的可能性,避免人们产生如下疑惑:坚持客观诉讼的法国与于行政诉讼中偏主观诉讼理念的我国是否在理论借鉴上具有兼容性。传统上法国公法具有客观主义性质,作为法国行政诉讼典范的越权诉讼中并不存在主观意义上的当事人概念,越权诉讼被视为“行为之诉”。当事人为“利益”(而非“权利”,主要为事实利益)直接受到侵害之人,主要功能在于保证行政行为的合法性。 (32)19世纪以来的学说以及行政法院开始承认个人法律意义上的主观权利。政府专员罗伯特(Robert)认为以法律为依据的“利益”成为法律不可动摇的基础,于行政诉讼层面,诉讼利益便是建立在主观权利基础上的个人利益。 (33)法国客观公法主观化的体现,在行政诉讼中,典型者是越权诉讼的变化,从1867年的比泽(Bizet)案到1906年的阿尔辛多(Alcindor)案,行政法院坚持申请人提起越权诉讼都要求证明其权利受到行政行为侵害,考虑之一便是第三人对越权诉讼判决的争议需要以权利的主张为条件。20世纪时的学说努力地证明越权审判与客观法的问题相联系,但是,事实是越权诉讼服务于纯粹的个人利益、广义上的主观权利。 (34)近几年法国越权诉讼主观化趋势主要体现在城市规划许可案件审理中,在此类案件中,原告诉讼利益的承认取决于原告利益受到直接影响,相较之前的认定标准更加严格,强调规划对申请人主观利益(并非主观权利)的直接损害。 (35)

  

   (二)规范层面“合法权益”的认定

   19世纪末期法国私人公权利的认定高度依赖“利益”概念的设计,不过并非所有利益都是主观权利,只有法律承认的利益才属于主观权利。讨论至此,在私人公权利的认定上,好像德国学说与法国学说有共通之处,两者都将私人公权利的认定建构在对法规范个人利益的解读上,但是两者的差异也于此产生。在德国,私人公权利存否的认定标准被置于对法规范个人利益的解读,在法国,除了从实体法规范中对诉讼利益(intérêt)进行解读外,还会从社会合法性维度进行解读。将申请人的范围限定在受到行政行为直接影响范围内的人。有学者认为诉讼利益于行政判例中的定义具有显著的实用主义特点,这源于理论的不能满足性以及实践中的不确定性,进而有必要从申请人与被质疑的行政行为之间的关系视角进行分析,此处的申请人包括行政行为相对人以及第三人。 (36)即法国学者分别从两个维度认识主观权利——行政行为的个人利益指向性和利益的社会性。马塞尔·瓦林(Marcel Waline)便主张主观权利也是一个被保护的社会性利益,强调了权利的社会性功能。奥里乌认为在某些情形中,只有当个人愿意承担诉权行使的一切风险和后果时,权利才可以为其社会功能的发挥辩护。可见奥里乌也认可权利的社会功能侧面。在缪瑟夫人(Dame Muesser)案中,政府委员Dondoux认为赔偿诉讼中要求申请人处于被保护的法律状态并非必要条件,进而他将申请人起诉的条件从法律上对利益的承认调整为申请人处境的社会合法性要求。在此意义上,于判例中,主观权利可以作为法律上承认的利益,也可以作为社会公认的利益。这种思维方式同样适用于越权诉讼中。 (37)

  

   1989年的一个案件中法院将起诉者“利益”建构在社会合法性基础上。案情事实是核材料总公司(COGEMA)被准许在伊斯特尔市镇建立一个三氧化二铀存储设施,这一设施的修建可能给该市镇居民带来危害,起诉者请求马赛行政法院撤销该行政决定。法院认为起诉者不需要证明其享有法律上被保护情形的存在(该法律上被保护的情形可以赋予申请者“诉讼权利”(droit à agir)),并认为以下情形赋予了申请者“诉讼利益”,该三氧化二铀存储设施修建带来的危害——特别是对浅水层污染的风险——可能波及申请者居住的整个市镇,尽管该储存物质的放射性较弱,亦可能对环境带来风险,进而认为这些被直接影响的居民享有诉讼利益。 (38)此处产生的疑问是何为社会公认的利益,其并没有一个相对客观的标准,容易产生司法解释的恣意,造成诉讼中个人基于社会公益起诉的民众诉讼结果。

  

   近十年后,1997年发生的一起案件,同样涉及到具有放射性风险的设施修建审批案件。案情和最高行政法院判决概述如下:该案涉及到区域规划和内政部、工业部和环境部门等作出的一个决定,为了设置一个地下研究实验室该决定批准国家放射性物质管理机构进行地质勘探工作,该决定同时被三名自然人提起撤销诉讼。聚焦于该案件关于起诉者原告资格认定问题,法院的分析逻辑大致如下:依据1991年12月30日第91-1381号的一项关涉到放射性废物管理研究的法律,其制定目的为“高浓度和长期放射性物质的管理应该尊重自然、环境和健康的保护,同时要考虑到子孙后代的权利”。 (39)第6条规定:“在准备工作进行之前,每一项地下实验室建设项目都需要在法令规定的条件下与关涉到该项目选址的选民、公民进行协商。” (40)同时为了具体落实该条文,于1992年12月17日颁布了第92-1311号法令。依据该法令,由负责能源的部长任命调解员负责与地下实验室选址地上的利益群体进行协商,包括选民、团体和相关公民,调解员需要介绍该建设项目的经济效果,尤其是项目目标、整个放射性物质管理政策、工程实现前可能产生的影响以及为了缓解这些影响所采取的方式。 (41)法院依据该条文认为此行政决定可能产生损害后果,并且从相关设施建设工程开始之前的征求相关群体的意见中解读出存在个人值得保护的利益。判决认为三位请求人属于对该行政决定提起撤销诉讼的利害关系人,因为他们定居在这些包含在准备工程开发活动所涉及的地区。 (42)

  

   以上两个案件都涉及放射性物质管理,时间相差近10年,一定意义上可以看出行政法院对原告诉讼利益认定思路的演变。1997年案例中最高行政法院并未延续马赛行政法院将原告诉讼利益的认定建立于社会公认利益承认之观念,转而将眼光置于实体法规范基础上。

  

法国最高行政法院自20世纪初将私人主观公权利建立在“法律上承认的个人利益”(l'intérêt personneljuridiquement consacré)基础上,对该概念的解读以实在法规范为基础,同时兼顾法的一般原则。以此观念为指导,法国原告诉讼利益认定之相关学说和判例实务对原告资格认定采宽松解释态度,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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