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朱学磊:法律规范事中合宪性审查的制度建构

更新时间:2022-09-28 22:33:17
作者: 朱学磊  
其《宪法》第108条规定,司法部长既是总统、政府及其各部的咨询对象,可以根据请求为其提供有关宪法和法律的建议,也负责对上述主体行为的合法性进行监督。《宪法》第74条规定,宪法委员会要对提交议会审议的立法建议的合宪性提出审查报告。在荷兰,事中审查的主体是国务委员会的咨询部。其《宪法》第73条规定,政府法案在提交议会审议时,相关政府部长必须说明听取咨询部意见的情况。议会在审议法案的过程中可以继续征求咨询部的意见。

   第二类以英国和加拿大为代表,事中审查与事后审查发挥同等作用,均为对话式审查体制的重要环节。英国虽然没有成文宪法,但1998年《人权法》是事实上的“高级法”,对议会立法具有约束作用。该法第19条要求政府部长在二读程序之前发布“相容性声明”,说明法案与权利相容,或者表示无法作此声明但仍然希望议会表决通过法案。英国议会下院公共管理与宪法事务委员会和上院宪法委员会均可审查涉及宪法事务的法案,由两院议员共同组成的人权联合委员会负责审查政府部长发布的“相容性声明”是否合理。加拿大政府法案在起草阶段的审查方法与英国类似。其《司法部法》第4.2条规定了“宪章声明”制度,要求司法部长在将法案引入联邦议会任何一院之前出具一份声明,阐述法案对受到1982年宪章保护的权利和自由的潜在影响,以使相关问题能够引起议员和社会公众的注意。法案进入联邦议会之后,参议院法律与宪法事务委员会和众议院司法与人权委员会负责审查法案是否违反宪章。

   第三类以德国和美国为代表,事中审查发挥次要作用,更多的审查任务由法院在事后承担。德国内政部和司法部负责政府法案在起草阶段的审查工作,前者偏重打击刑事犯罪、维护公共安全,后者偏重保障公民基本权利。美国司法部法律事务办公室是审查行政命令和立法建议的主要机构,负责为总统和所有行政部门提供法律建议。在议会审议阶段,两国议会没有设立专门负责事中审查的委员会,但在实践中审查任务呈现出相对集中的格局。德国联邦议会法律事务委员会的职责之一是就法律草案的合宪性提出建议。美国参众两院的司法委员会承担了大多数事中审查工作,法案对公民权利和自由的影响是审查重点,其他常设委员会零散的审查工作主要围绕权力分立问题展开。

   (二)事中审查制度建构的基本思路

   虽然域外国家事中审查的制度化表现和水平存在差异,我国不应当也不可能直接复制,但针对审查的对象、主体、标准和程序问题,它们在处理方法上存在相似之处,据此可以提炼出制度建构的基本思路,以便回到中国语境分析相关问题时能够更加有的放矢。

   首先,在识别事中审查对象时,不仅要关注宪法文本,还要结合本国立法实践中的法律规范类型及其功能定位进行分析。主要原因在于,一方面,有些规范类型虽然宪法没有规定,但在实践中发挥着重要作用,有必要运用宪法对其进行审查。例如,美国联邦宪法没有规定行政命令,但美国总统经常在缺少国会立法明确授权的情况下直接诉诸联邦宪法发布此类规范,这就需要运用联邦宪法进行审查。另一方面,即便是宪法文本规定的规范类型也未必属于事中审查对象。各国宪法除了授予议会立法权,一般也允许议会对其他国家机关进行再授权。如果议会授权的目的、范围和内容都比较清晰,那么通过合法性审查即可予以监督。但如果授权比较笼统,就需要诉诸宪法补强监督效果。补强可以在两个维度展开。一是在形式维度要求被授权机关说明权力来源。例如,根据德国《基本法》第80条第1款,如果行政法规没有明确自身的法律授权依据,就有可能被认定为违宪。二是在内容维度运用宪法判断特定规范对权利的限制是否合理。例如,芬兰《紧急权力法》授权政府在紧急状态下发布命令限制公民基本权利,但实践中政府的限制是否超出必要限度,该法无法提供确切答案,需要回到宪法才能作出准确判断。

   其次,在明确审查主体时,有必要厘清参与规范制定工作的各类主体的角色及相互关系。规范制定工作的复杂性和专业性决定了它通常需要多方主体参与其中,相应的事中审查任务也有赖多方主体共同完成。从域外实践来看,事中审查主体可以分为三种类型。一是规范上的审查主体,即依据宪法和法律有权决定规范草案是否生效的机关,它们对草案合宪性的决定权包含在草案是否生效的决定权之中。二是事实上的审查主体,即虽然参与规范制定工作,但无权就草案的合宪性作出有规范效力的决定,而是在事实层面对其产生影响的各类机构。事实上的审查主体可以进一步分为两类。一类是综合性审查主体,包括规范的起草机构和部分审议机构,如政府相关业务部门或议会相关领域的专门委员会,主要负责从政治、社会、经济、文化等各方面现实条件出发,审查规范能否实现预期目标。另一类是专业性审查主体,如司法部或宪法委员会,它们在国家机关内部对宪法的理解更加准确,主要负责审查草案是否超越宪法边界,与综合性审查主体保持沟通并就草案的合宪性向规范上的审查主体负责。三是辅助性审查主体即专家顾问,主要有两种类型。一类是政策专家顾问,主要来自与规范内容相关的专业领域,帮助综合性审查主体更加科学地判断如何实现规制目标。另一类是宪法专家顾问,主要来自宪法学及相关专业领域,从规范性维度为专业性审查主体提供意见。

   再次,在设定审查标准时,有必要区分对事实问题的审查和对规范问题的审查。在审查顺序上,通常是事实问题在前而规范问题在后,因为只有在法律规范起草出来以后,讨论它是否符合特定规范才是有意义的。从域外实践来看,事实问题的核心是法律规范能够在多大程度上实现政策目标,通常需要对相关的成本和收益进行分析,只有在收益大于成本或者成本可控的条件下才会被视为合宪。针对事实问题的审查主要指向规范手段的有效性,可称之为功能性审查标准。针对规范问题的审查,一般从形式和实质两个维度展开,可称之为规范性审查标准。形式合宪性要求制定规范的程序和权限符合宪法要求,通常依据宪法文本即可得出结论。实质合宪性则要求规范内容具有合理性,不可过分限制受宪法保护的权利或价值,论证的方法和角度可以从一个国家的宪法文本、司法判例和理论学说等领域提炼和归纳。

   最后,在建构审查程序时,应当为充分发挥宪法的调控功能创造条件。域外国家为提高事中审查效率,通常由综合性审查主体执行功能性审查标准,由专业性审查主体执行规范性审查标准,如果遇到交叉问题可以沟通协商,协商不成再交给规范上的审查主体作出最终决定。然而在实践中,相关审查标准能否被严格执行具有不确定性。这一方面是因为无论综合性还是专业性审查主体,它们在执行审查标准时都享有较大的自由裁量余地,对于辅助性审查主体的意见可以自行决定是否以及在多大程度上予以接受。规范上的审查主体在作出最终决定时,也无需受到事实上的审查主体和辅助性审查主体的约束。另一方面则是因为规范制定过程通常也是政治博弈过程,相关各方为了达成一致,有时不得不在合宪性问题上作出妥协和让步。有鉴于此,事中审查的程序安排应当致力于引导相关各方通过宪法表达诉求,提高宪法对规范制定过程的统摄作用。

   四、我国法律规范事中合宪性审查制度的具体展开

   (一)多元的审查对象之界定

   因应从中央到地方多元化的治理需求,我国建立了“统一而又分层次的立法体制”,多个主体被赋予规范制定权,由此产生了多种类型的法律规范。原则上所有规范都应当符合宪法,但为了维护规范体系的稳定性,应当穷尽合法性审查再进行合宪性审查在我国已经成为共识,而究竟哪些规范属于合宪性审查对象,还有待进一步探究。前述域外经验表明,解决该问题需要对宪法文本内外的规范类型进行全面梳理。沿此思路,可以把我国的事中审查对象划分为两种类型。

   1.法律规范的制定权源自宪法,法律或其他上位阶规范没有为此类规范的调整范围或幅度划定明确界限

   在我国的法律规范体系中,全国人大及其常委会制定的法律和作出的立法性决定应当以宪法为依据并接受合宪性审查。除此之外,宪法还规定了其他位阶较低的规范。它们受到法律或其他上位阶规范的约束,有时这种约束功能有限,需要宪法予以补强。

   第一,国务院在制定行政法规、发布决定和命令时需要在宪法层面判定其权限范围。《宪法》第89条规定国务院制定行政法规应当“根据宪法和法律”。为了充分发挥行政立法的试验和探索功能,《立法法》第65条第2款“将‘根据’原则作了较宽的界定”,使行政法规除了执行法律规定,还可以就《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权事项作出规定。在后一种情形下,如何划定国务院行政管理职权的界限,目前在法律层面没有确切答案,仅依靠法律不能实现对行政法规的全面约束,有必要通过宪法予以调整。同理,国务院为行使行政管理职权而发布的决定和命令也属于合宪性审查对象。

   第二,对于地方性法规,《宪法》的要求是“不同宪法、法律、行政法规相抵触”。《立法法》将此要求细分为两点。一是执行意义上的不抵触。此类法规在调整范围和幅度上不得超出被执行的法律和行政法规,因而属于合法性审查范畴。二是自主立法意义上的不抵触,又可再分为两类。其一为根据《立法法》第73条第1款第2项旨在调整地方性事务的法规。此类法规的调整范围虽然受到法律限制,但它规定的措施却有可能超出合理限度侵害公民基本权利,需要运用宪法进行监督。其二为根据《立法法》第73条第2款制定的先行性法规。制定此类法规的条件是不属于《立法法》第8条规定的法律保留事项、相关法律和行政法规缺位以及符合本地具体情况和实际需要。据此,除了《立法法》第8条之外,宪法将成为此类法规直接的上位法依据,合宪性审查势在必行。

   第三,宪法是自治条例和单行条例不可突破的底线。《宪法》第116条赋予民族自治地方人大制定自治条例和单行条例的权力。《立法法》第75条重申了上述规定,同时允许自治条例和单行条例对法律和行政法规进行变通并为此设置了底线要求。根据该条规定,如果变通的对象不是法律和行政法规就民族自治地方所作的规定,不能被法律和行政法规的基本原则覆盖,也不属于《民族区域自治法》的调整范围,那么宪法就成为约束自治条例和单行条例的最后依据。

   除以上三种情形外,还有部分规范可以依据宪法制定,但都可以通过合法性审查予以监督。一是国务院各部、各委员会发布的规章、命令和指示。根据《宪法》第90条第2款,这些规范应当以法律、国务院的行政法规、决定和命令为依据,同时应当处在相关部门的权限范围内,因而只有合法性审查的必要。二是地方各级人大及其常委会的决议和决定以及地方各级行政机关的决定和命令。根据《宪法》第99条第1款和第107条第1款,地方各级人大发布的决议以及县级以上地方各级人民政府发布的决定和命令应当“依照法律规定的权限”,《各级人民代表大会常务委员会监督法》第30条把地方各级人大常委会发布的决定也吸收进来,进一步要求它们不得“超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务”。由此可知,无论是调整范围还是幅度,都可以在法律层面实现对上述规范性文件的监督而无需宪法出场。

   2.法律规范的制定依据是法律或授权决定,但法律或授权决定没有形成严密的规范监督框架

   在《宪法》之外,《立法法》等法律以及全国人大及其常委会的授权决定也创设了部分规范类型并规定了相应的监督框架,其中可能存在缝隙需要宪法予以填补。

   第一,作出授权的法律或决定要求下位法应当根据宪法和法律制定,在审查下位法内容时需要以宪法为评价标准。这里主要涉及军事法规和监察法规。

首先,《国防法》第15条第5项和《立法法》第103条第1款均赋予中央军委制定军事法规的权力,《军事立法工作条例》第7条进一步规定了军事法规的调整范围,军事法规据此可以规定“军队人员的基本权利义务”。(点击此处阅读下一页)


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