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周方舟:英美对港政策的比较研究

更新时间:2022-09-26 01:00:44
作者: 周方舟  

   内容提要:通常认为,英美对港政策受英美特殊关系影响,表现出较高的一致性和协调性。但通过对历史事件和当前政策的梳理和对比发现,英美在香港问题上的对外政策有各自的特征和规律。英国在对港事务的干预上呈现出渐进性、灵活性、回应性的特点,而美国在对港政策上体现出明显的介入性、对抗性、遏制性。从产生差异的原因来看,首先,英美两国在以权力政治为主导的大国博弈中存在物质性权力、对相对收益的预期和对香港地缘政治特性的判断等方面的差异;其次,英美受各自国家利益驱动,其对外战略目标定位和香港问题在国家利益中的层级有明显区别;最后,两国不同的外交传统和战略偏好也对各自对港政策的形成产生了影响。可以看出,未来英美对华关系的调整将继续深刻影响各自对港行动路径。

   关 键 词:中英关系  中美关系  香港 

  

  

   一、问题的提出

  

   在针对外部势力对港干预的分析和探讨中,英美通常被视作对港一致行动的同盟团体,拥有相同的价值观认同,具备相似的战略需求,并采取一致的行动路线。因而,英美对港政策的同质性和协调性通常被视作英美特殊关系(Anglo-American “Special Relationship”)在处理对华关系和亚太地区事务的一个重要体现。但是,通过对历史事件和当前政策的梳理及对比不难发现,自二战末期美国开始关注香港问题以来,英美在对港态度和行动路径上并没有采取完全相同的步调,而是各有其特征和规律。

  

   “修例风波”后,美国不仅中止执行1992年《美国—香港政策法》,还先后于2019年和2020年制定并通过《香港人权与民主法》、《香港自治法》,拜登政府上台后,在对港问题上基本延续特朗普时期的政策倾向。2021年4月8日,美参议院提交《2021战略竞争法案》,其中第301节要求国会“授权拨款以促进香港民主”,①而参议院外委会以几乎全票通过该法案。从表现形式来看,“修例风波”之后的美国对港政策已经基本完成了从法案到法律的实施过程,并沿着这一路径继续推进;从内容来看,有关举措无一不是以经济制裁、通过本国立法进行“长臂管辖”等方式达到实质性的惩罚、遏制和胁迫(coercion)效果来实现其对港政策目标。

  

   而从“修例风波”后英国对港政策来看,与其称之为明确的行动路径,不如视之为对特定事件的反应。在香港国安法颁布实施之后,英国外交部在2020年发布的《2019人权与民主报告》中称关注香港发生的事件,抗议香港警察采取的“攻击性策略”,②并在2021年发布的《2020人权与民主报告》中称“香港国安法破坏香港高度自治”。③另外,英国联邦与外交事务部在2020年11月和2021年6月发布的所谓《香港问题半年报告》中妄称香港国安法违背《中英联合声明》。④英国还实施了BNO计划并对其扩权,但实际上没有直接给予居留权,而是允许申请BNO赴英的港人在英国先居留一段时间,满足了“5年+1年”的时间条件后才能获得人籍的资格。由此看来,英国看似同美国一道对港采取干预政策,但其手段基本停留在舆论攻击和外交施压,并未给予真正的承诺、付出实际的成本,反而给自身留足空间。

  

   从本质上看,所谓香港和英国、香港和美国关系实质上是中英、中美关系的缩影,英美各自对港政策从属于两国各自对华政策框架。美国在“修例风波”前后的对港政策和当前对华政策取向完全一致,以介入、竞争、遏制为主基调,展现出强硬的现实主义对外政策倾向。而英国在对港干涉的同时,却也有意识地防范中英关系风险升级,在采取有限度的干涉手段和维持中英在特定议题上的合作之间保持平衡,展现出外交政策的灵活性。为此,有必要厘清英美各自对港政策的特点和分歧,并分析其背后的原因和规律。

  

   二、历史中的重大分歧

  

   事实上,英美两国从二战时期开始,便在各自的对外决策框架中对香港有了不同的定位。1941年太平洋战争爆发后,在战后香港是否应该归还中国这一问题上,英国和美国产生了明显的立场差异和政策分歧。英国视香港为其远东殖民统治中不可或缺的一部分,甚至在与国民政府多轮争论和较量后,依然拒绝在香港问题上作出实质上的让步。在1943年1月中英签署关于废除治外法权的条约前,国民政府要求干净、彻底地收回九龙,英国则迫于形势在谈判中虚假许诺战后可对此问题进行商讨。⑤而美国罗斯福政府在此时却从政治上和外交上支持国民政府收回香港。出于对太平洋地区战略布局的考虑,此时美国才正式将视线投向香港,并将其纳入反法西斯同盟对日作战部署和战后由美国主导的国际新秩序的设计中。在这一问题上,英美两国首脑甚至公开表示了他们之间的分歧。罗斯福政府开始公开抨击英国不取消治外法权、继续霸占香港并保留殖民体制的帝国主义行径。⑥1942年7月,罗斯福特别行政助理居里在访华时明确向蒋介石表示:“英帝国主义将永远过去……所谓香港与汇丰银行等皆将成为过去之陈迹矣。”⑦丘吉尔在1942年8月表示:“我不会同意给亚洲人实践《大西洋宪章》的机会。”⑧尽管美国因欧洲战场形势等多方面原因最终没有坚持中国收回香港的立场,但此时英美对港政策分歧已昭然若揭。

  

   英美对港政策分歧还在朝鲜战争时期对华禁运问题上有所体现。随着冷战爆发和中华人民共和国成立,美国调整了全球战略布局,在亚太事务中提升了香港问题重要性的层级。为了实现遏制苏联、孤立中国的目标,美国不再单纯视香港为英国殖民统治下的次区域行为体,而是看重其地缘政治性,将其与日本、韩国、台湾和印度支那等国家和地区共同作为遏制新中国的战略要地。⑨1950年6月朝鲜战争爆发,随着战场上的局势出现了对美不利的发展,为了配合军事行动而实施的对华经济制裁也从有限度的物资限制发展到大范围的贸易禁运。在这种情况下,美国希望英国和港英政府配合美国的对华遏制政策,中断香港和内地之间的贸易往来。除了出于打击新中国经济发展势头的意图外,美国此时更大的忧虑在于担心关键性的军事和战略物资通过香港转运至中国内地,在朝鲜战场产生不利于美国的影响。然而英国却没有采取完全配合的政策。英国的顾虑来自两个方面:其一,香港作为当时英国在亚洲的重要根据地,具有极大的政治、经济作用,与内地切断贸易联系将会对香港、英国造成连带伤害;其二,英国认为经济制裁遭到中国强烈抵制甚至报复的可能性极高,由此带来的政治、军事后果绝非经济制裁所获取利益能够抵销的。⑩英国出于对香港地位与作用的担忧以及未来中英关系发展的考量,不认同美国所倡导的多边制裁计划,所作出的配合仅仅限于舆论上的谴责和有节制的贸易限制。而美国的对华禁运需借助其盟友的力量才能共同形成对新中国经济的围堵之势,英国的不配合致使其制裁效果大打折扣。在朝鲜战争结束后的1954年,英国更加意识到无条件地卷入美国为了遏制中国而部署的亚太战略布局会进一步威胁自身在华利益,遂向美国政府提出放宽对华特别是对香港的经济封锁。(11)但美国杜鲁门政府最终并未采纳英国的建议,而是继续利用香港进行对华经济制裁。

  

   三、英美对港干预手段上的不同点

  

   英美各自对港政策经历了不同的发展阶段。英国在1841年建立港英政府,开始对香港进行殖民统治。二战胜利后,英军代替国民政府在香港受降,从1945年至20世纪80年代初,英国对港英政治制度进行巩固;1982年至1990年,《中英联合声明》和香港基本法在中英多番政治博弈后产生,中英关系在动荡中保持总体稳定;20世纪90年代初,受国际体系两极格局瓦解和英国国内对港态度的影响,彭定康提出“三违反”政改方案,为香港回归之后的政制发展埋下隐患;香港回归之后,英国仍试图维持在香港问题上的影响力,但干涉手段和效用烈度有限。相比之下,美国对港干预政策有三个明显阶段,即二战结束之后到《中英联合声明》签署时的“谨慎低调”阶段、香港进入回归过渡期之后采取“密切关注”的阶段和香港回归之后的“高调介入”阶段。(12)从两国各自采取的措施来看,存在以下特点:

  

   第一,两国介入香港事务所使用的“武器”不同。美国不断通过涉港立法活动输出、执行其对港政策,但英国甚少通过本国立法方式处理香港问题。美国国会从1984年《中英联合声明》签订之时开启了涉港立法的序幕,1992年的《美国—香港政策法》在美国总统布什签署后成为法律,而该法也在此后较长的时间里成为了美国处理涉港问题、出台对港政策的主要法律依据。据统计,在1984年至2014年间,美国国会共提出逾60项涉港法案。(13)“修例风波”后,美国加快通过涉港法案并进而上升为法律的进程,无论是2019年的《香港人权与民主法》,还是2020年的《香港自治法》,无一不是以本国立法行使“长臂管辖权”的范例。而英国在介入香港事务时则甚少采取这种路径。英国对港政策多由政府主导,议会成员多以联署的方式表达对香港问题的“关注”并施加压力。(14)

  

   第二,两国在对港干涉政策中价值观输出的目的不同。美国强调民主、人权、自由等传统西方价值观议题,同时将这些议题与对港经济、科技政策挂钩。从其对外战略目的来看,美国在涉港政策中进行价值观输出的行为属于其价值观外交框架中的重要组成部分。美国不仅将香港视作对内地进行意识形态渗透、实现“和平演变”目标的前沿阵地,更为了突显其维护西方传统价值观的道义形象,以提升在西方世界中的地位。而英国也坚称其始终负有对香港的“政治与道义责任”,并强调《中英联合声明》在其对港政策中的重要性。但英国对港价值观输出的实现形式通常是以《香港半年报告》来表达“关注”,不能和产生实际效果的制裁或遏制政策相提并论。可以说,英国对香港所负有的所谓“道德责任”尚无法成为其处理中英关系的最核心要素。

  

   第三,两国国内博弈过程不同。美国涉港政策的产出通常是美国总统在政府和国会之间进行平衡后的结果。20世纪80年代,美国国会通过将涉港条款和美国政府年度拨款法案进行捆绑,使得总统不得不签署。(15)除此之外,布什政府、克林顿政府和小布什政府都在香港问题上和国会有过明显的意见分歧,总统必须在扩张美国在港利益和维护中美关系大局之间不断平衡,因而对港政策体现出一定的波动性和阶段性。(16)而英国的情况则不同。作为议会制国家的英国,其首相、内阁和议会属同一党派,立法机关和行政机关之间存在成熟的矛盾管控机制,在对港问题上也会尽量协调行动,避免因过于激烈的内部博弈而消耗不必要的政策制定成本。

  

   通过对英美涉港政策的发展阶段和手段措施的分析可以看出,英国在对港事务的干预上呈现出渐进性、灵活性、回应性的特点。即使在矛盾最为突出和激烈的回归过渡期阶段,英国依然能够对华保持适当的接触,并以中英总体关系为大前提管控双方分歧。英国对港措施在手段和决心上有限度、有节制,(17)体现出对港干预的同时又要维护对华关系的两面性。而美国则在香港回归过渡期阶段就不断施加影响力,在香港回归之后取代英国成为香港问题的主导外部力量,且在对港政策上体现出明显的介入性、对抗性、遏制性,以致试图在香港通过颜色革命的手段实现其“亚太再平衡”的战略目标。可以说,英美在两国对华政策框架下的对港政策表现出了独特性。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:港澳研究
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