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刘飞:行政法中信赖保护原则的适用要件——以授益行为的撤销与废止为基点的考察

更新时间:2022-09-20 08:56:52
作者: 刘飞  
这样看来,虽然形式上同为三要件审查体系,但具体的内容似乎并不相同。就德国一般意义上的阐述而言,信赖保护原则正是针对第三要件即国家行为出现的转向而提供的保护。在我国台湾地区学界通常作出的阐述中,第三要件的具体内容似乎有所不同。

  

   总体来看,这就是学界论述信赖保护原则常采用的所谓三阶段适用要件,亦称之为三要件审查体系、三阶段审查步骤、内在结构要件等。学界亦常将之整体上称为适用信赖保护原则的基本模式与信赖保护的结构要素。具体而言,一般意义上的三要件审查体系构成如下:(1)信赖基础为国家权力机关作出或认可作出的行为,亦称为信赖事实构成。(2)出于对信赖基础的信任,受益人作出值得保护的行为,即信赖行为。(3)国家作出新的、偏离原有信赖基础的行为,导致受益人原本形成的信赖落空(失望)。

  

   虽然学者们作出的具体阐述有所不同,但上述基本模式已为学界所公认。信赖保护原则所提供的保护,正是针对上述第三步骤中国家作出的“偏离”行为而进行的,这也就是前文提及的所谓“转向”。在此过程中涉及到的利益权衡为:即便国家系出于公共利益需要作出“偏离”,亦不应过于损害个人的信赖利益,因此需要在二者之间作出必要的权衡。由于信赖保护原则在不同适用领域的作用方式各不相同,因此尽管存在上述所谓“三要件审查体系”这一基本模式,个案中仍需基于特定领域对原则作出具体阐述。也就是说,如果并非基于特定领域对信赖保护原则的适用作出具体阐述,难以得出确切的结论。

  

   在我国学界,上述基本模式可谓得到了普遍采用。有学者认为,“三要件审查体系”几乎成为了论述信赖保护原则的“格式化的描述”,原因在于“国内学界对信赖保护原则的研究大多在相互传抄的背景下完成”。在笔者看来,“三要件审查体系”有其存在的意义,亦不乏有待改进之处,其中存在的最核心的问题为:未能恰如其分地突出信赖保护原则适用要件中的最重要部分——信赖基础的偏离。为此,本文将之单独列为一个适用要件,以此更为清晰地展现信赖保护原则在行政法中的适用要件。质言之,本文将信赖保护原则在行政法中得以适用的审查过程,整合为一个“四适用要件审查体系”,亦可称之为“四要件审查步骤”“四要件构成体系”等。四项适用要件为信赖基础、信赖表现、信赖基础的偏离、利益权衡,详述如下:

  

   (一)信赖基础

  

   公法意义上的信赖保护,首先建立在个人对于国家行为形成信赖的基础之上。因此在公法范畴之内,笼统而言,信赖基础可以是国家作出的任何行为与意思表示。例如,有学者认为,信赖基础为“足使人民遵循信赖之国家行为”,其范围则“包括具体之行政行为即抽象之法律状态,例如行政处分、行政计划、国家承诺之表示及法规命令等”,且“不问系合法或违法均足当之”。由于国家行为“甚少有不得成为信赖之对象者”,因此,对于信赖保护原则的适用来说,信赖基础这一审查步骤“所生之影响不大”。其原因在于,个人原则上应当可以信赖国家作出的各种意思表示,并在此基础上作出符合其利益取向的相应安排。从国家行为的具体方式来看,可以具体表现为国家制定的法律、司法机关作出的裁判与行政机关作出的决定等不同形式。国家作出的所有这些行为,原则上均可以成为个人建立信赖的基础,笼统称为“设定信赖基础的行为”。

  

   如此广义地叙述信赖基础,从一般学理意义上来说无可厚非。然而,论及信赖保护原则在行政法中的适用,则不应将信赖基础的范围设定得如此宽泛。或许有人认为,应在信赖基础这一适用要件上尽量纳入更多可能性,以便在后续适用要件上视其是否可以通过审查之后,再行确定其具体范围。然而,既然本文论述信赖保护原则在行政法中的适用,就应把并不适格的信赖基础从一开始即排除在外。例如就德国法中的适用而言,首先就应将无法适用《行政程序法》的信赖基础排除出去。

  

   德国行政法通常以行政活动这一广义概念来统摄行政机关各种不同的行为方式。在行政活动的范畴之内,还可以把信赖保护原则的适用对象具体划分为具体行政行为、行政合同、事实行为、允诺、规划等活动方式。本文限于研究目的,仅就具体行政行为这一适用对象来阐述信赖保护原则。正如立法应当随着情势变迁而发生立、改、废一样,行政机关作出的行政决定亦有可能需要在特定情况下发生改变。在此基础上,之所以需要把信赖基础首先限定于授益行为,是因为干涉行为的改变只能有利于行政相对人。亦有学者认为,废除负担行为中不存在信赖保护问题。具体而言,在授益行为的范围之内,信赖基础应被限定为违法授益行为。因为对于合法授益行为给个人造成的损失,本来就应由行政机关“依法给予补偿”,只有在“相对人的信赖利益值得保护的违法给付决定中”,方可体现出来“由信赖保护原则所独立提供的保护”。陈国栋教授亦指出,作出如此限定的原因在于“相对人存续持有的违法给付无法从一般的保护自由与权利的客观法律规范中获得支持”。也就是说,就合法授益行为而言,受益人可以从一般法律规范中获得支持,并不需要信赖保护原则予以特别保护。具体到德国《行政程序法》来看,则满足上述要求的仅有第48条对于撤销违法授益行为作出的规定。第49条对于废止合法授益行为的相关规定与之不同,仅构成一般意义上的依法行政原则的适用。因此,尽管本文以授益行为的撤销与废止为研究基点,就德国《行政程序法》而言实际上仅有第48条构成本文中的核心规范。

  

   对于信赖基础应否限定为违法授益行为的问题,我国学界一直存有争议。例如,有学者认为,不论授益行为是否合法均可适用信赖保护原则,只不过该原则仅在适用于违法授益行为时需要满足相应“三项要件”。亦有学者认为,行政行为是否合法不影响信赖保护原则的适用。张兴祥博士曾具体提出,信赖基础必须限定为违法授益行为。不仅如此,他还在行政许可法立法过程中提供了如下试拟条文:“行政许可决定违法的。除被许可人以欺骗、贿赂等不当手段取得行政许可的,不予撤销。但有下列情形之一,不撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的,作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关可以撤销行政许可……”。

  

   在同一时期公布的《〈行政程序法〉试拟稿(专家意见稿第11稿)》中,基本相同的规范结构再次出现,其具体内容如下:

  

   第109条(不得撤销的情形)

  

   法定救济期间届满后,作出行政决定的行政机关仍然可以撤销或部分撤销违法的行政决定,但具有下列情形之一的,不得撤销:

  

   (一)撤销该行政决定将严重危害社会公共利益的,但受损害的当事人对行政行为的违法没有过错的,应当给予补偿。

  

   (二)该行政决定所赋予当事人的权益明显大于撤销该行政决定所维护的公共利益的。但当事人对行政决定的违法具有过错情形的除外。

  

   上述试拟条文分别来自于两部不同的法律草案,相互之间形成了基本相同的规范构造。二者均明确了对于“违法”行政决定在特定情况下的存续保护,这在我国行政法治建设历程中无疑属于较为特殊的规范构造。其原因在于,我国长期以来严格依循形式意义上的依法行政原则,对违法行政行为向来秉持无限撤销原则,并不会对因此而形成的信赖利益予以考虑。从另一方面而言,这两个试拟条文在如何维护公共利益的问题上,仍旧沿袭了传统法律思维模式确定公共利益居于优先地位,并未视之为可与个人权益构成平等权衡的因素。因此,从上述试拟条文来看,至少可以确认学界对于信赖保护原则在行政法中的适用问题作出过立法考量。然而,由于试拟条文毕竟并未真正转化为法律条文,因此,我国现行法律中并未明确规定违法授益行为构成信赖基础。不仅其他法律如此,被学界认定为体现信赖保护原则内涵的《行政许可法》亦非例外。就此而言,可以确定我国法律规范中所设定的信赖基础,相比于德国《行政程序法》中的相关规定而言并不具有基本相同的规范结构。

  

   (二)信赖表现

  

   信赖保护原则在行政法中的适用,首先当然需要受益人知晓该授益决定。正如毛雷尔教授所言:“如果受益人根本不了解行政行为,即应予以否定。”然而,主观意义上的知晓,乃至于在主观上形成信赖,均不足以启动信赖保护原则的适用。除上述主观方面之外,还需要受益人具体作出一定的外在行为,学界常称之为“信赖表现”或“信赖行为”,即受益人出于对信赖基础的信赖作出的处置行为。亦有学者称之为“已作为的信赖”、“通过某种方式予以展示的信赖”等。相比较而言,信赖表现似乎为多数学者所采用,笔者亦认为其更适于阐述信赖保护原则的适用要件。

  

   如果暂且撇开其他适用要件不谈,仅就德国学界对于信赖表现作出的阐述而言,则貌似仍然还存在一些不同的看法。例如,伊普森教授认为,信赖保护为何需要取决于原有授益给付是否被实际使用,其原因是“不清楚的”。穆克尔教授认为,适用信赖保护原则时没有必要对信赖表现进行审查。然而,在此应当看到的是,上述二位学者的观点实际上并非仅就具体行政法律关系而言。其中伊普森教授作出的判断,似乎是致力于对信赖表现作出一般性评述,这显然难以得出清晰的结论。而穆克尔教授的观点针对的是抽象立法关系,信赖保护原则在该处本来就形成了不同于行政法中的适用方式。因此,两位学者之所以持上述观点,原因在于他们所针对的分析对象不同。这实际上也就表明,对于信赖保护原则的适用而言,针对不同适用对象应在适用要件上作出不同的考量。

  

   就授益行为的撤销与废止而言,需要个人作出相应的信赖表现行为之后,信赖利益才得以客观化为值得保护的利益。在此,核心内容在于受益人是否以客观上可证实的方式作出相关处置。在此意义上,信赖表现构成了在行政法中适用信赖保护原则的必备适用要件,不同于其在法不溯及既往中的适用。例如,在著名的“寡妇抚恤金案”中,如果没有当事人从东柏林迁居西柏林这一信赖表现的客观存在,法官不可能后续对之作出相应裁判。也就是说,信赖表现实质上就是通过外在行为来表现行为人的主观意愿,使得原本仅存在于主观上的信赖得以客观化,成为可以依据一定标准作出判断的客观事实。然而,尽管信赖表现为主观信赖经由客观化过程而形成的结果,由于审查这一适用要件的目的在于确定受益人是否在主观上形成了信赖,因此学界仍通常称之为信赖保护原则的“主观部分”。

  

   在此,亦可参考卡纳里斯教授基于民事法律关系所作出的阐述。在他看来,仅有主观信赖并不能成为值得保护的理由,仅有当“信赖构成了信赖行为的基础”时,亦即信赖通过“处置或信赖投资”等具体举措得以客观化之后,才值得保护。尽管卡纳里斯教授系针对私法法律关系作出论述,由于其同样以具体法律关系为论述基点,因而对于信赖保护原则在行政法中的适用亦具有参考意义。结合卡纳里斯教授的上述阐述,确定信赖表现时还应考虑以下两个前提性问题:

  

其一,应区分具体处置是否基于信赖基础作出,也即应判断二者之间是否存在因果关系。卡纳里斯教授在论述信赖构成要件时,曾将因果关系认定为五大构成要件中的第四要件。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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