返回上一页 文章阅读 登录

李超:俄乌冲突下的德国安全政策调整

更新时间:2022-09-14 21:57:50
作者: 李超  
如果说“规范”尚有“进取性”,属于主动作为,那么“保护”则具有底线性,不容有误。这就迫使德国对其安全政策进行调整,采用更加多元化、更加强硬的手段,确保有能力自我保护。

   二是现有硬实力不足以维护自身安全。近几十年,欧盟国家的安全主要依靠美国及其主导的北约保护,此次俄乌冲突中,欧盟处境尴尬,其在安全防卫、情报支持、战略威慑等方面全面依赖美国、北约。但美国战略重心逐渐东移,对欧安全投入持续减少,近年来在阿富汗撤军、美英澳安全联盟等事件中,美国明显表现出轻视欧洲安全倾向。针对此次俄乌冲突,美国一味拱火的做法也与德法止战促和的总思路相悖。因此,新时期欧洲更需要依靠自身的军事硬实力应对热战威胁,但现实是欧洲自身军事力量明显不足。

   1990年,北约的14个欧洲成员国军费约为3140亿美元,而经历数轮东扩后,到2021年,北约的26个欧洲成员国军费仅与20年前持平。具体就德国而言,冷战期间德军最高保有49.5万兵力,冷战结束、两德统一后,德国明确限定联邦国防军上限为37万,新世纪以来德国兵力进一步下降,特别是2011年联邦国防军改义务兵役制为志愿兵役制,将士兵上限限定为18.5万人;从1990到2014年,经通胀调整后德国的国防开支下降了34%。联邦国防军军备较为老旧,现任欧委会主席冯德莱恩2018年担任德国防长期间主持编写了《联邦国防军军备状况报告》,显示德国武器系统作战准备程度较低:近1万个独立作战系统平均战备状况只有70%,244辆“豹2”主战坦克只有105辆随时可用,128架“欧洲战斗机”中只有34架可随时起降。鉴于细节惊人,国防部随后将相关内容列为秘密,不再公开发布。在俄乌冲突背景下,这样的军力和军备短板完全不足以维护德国自身战略安全。

   事实上俄乌冲突爆发后,整个欧盟的整军备战步伐都在加快。意大利、丹麦等多国军费占比均将历史性突破GDP的2%,罗马尼亚、波兰等中东欧国家甚至将增至2.5%~3%,波兰还计划未来五年内将军队人数翻一倍。由于德国是欧盟内最大经济体,各盟友对德国寄予厚望。美国长期敦促德国增加军费开支,这甚至成为德美之间一个主要矛盾点;此次俄乌冲突中,波兰、波罗的海国家等中东欧国家加大对德施压,要求其为乌克兰提供武器。德国若不扭转其被动消极的安全政策,将难以为西方集体安全贡献力量。

   三是东西方制度竞争加深了德国不安全感。德国外交与安全政策本就具有较强的意识形态色彩。战后德国从一个“非正常国家”成长为如今国际舞台上一支重要力量,其主要路径是嵌入西方主导建立的价值体系和国际秩序,并成为这一体系的维护者和推进者。德国政要一再声称,德国乃至西方的繁荣建立在民主体制的基础之上,“维护民主与自由”是德国安全政策的第二大目标。多年来,在处理与东方国家的关系上,德国并没有完全忽视价值观,只是尝试在利益与价值观之间维持平衡。然而随着俄美、中美博弈加剧,德国对俄罗斯、中国等不同体制国家带来的挑战更为担忧,其对外政策的平衡点逐渐向价值观方向倾斜。俄乌冲突进一步打破了这一平衡,加剧了东西方对抗,德国不仅感受到来自俄罗斯的军事威胁,也感受到来自中国的“制度竞争”,例如中国经济上的成功凸显出西方治理模式的弊病;“中国模式”打破了西方制度的“垄断地位”,给世界上既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择。鉴于此,德国“维护西方制度与价值观、维护西方主导国际秩序”的紧迫感上升,其安全政策也更加突出意识形态色彩。

   四是对供应链安全的担忧上升,引发对综合安全的重视。德国是经济大国,经济实力是德国发挥对外影响力的最主要依托,而德国经济又以制造业、进出口见长,其经济繁荣严重依赖于外部市场。近年地缘冲突和摩擦加剧,国际贸易受损严重,德国经济下行压力不断增大,多次出现季度性衰退。新冠肺炎疫情和俄乌冲突进一步冲击国际贸易环境和供应链稳定,“供应链安全”成为德国政府一大关注重点。首先是能源供应不足。2022年4月,德国能源价格同比上涨35.3%,推升通胀率高达7.4%。德国五大经济研究所预测,若立即对俄实施能源禁运,2023年德国经济将衰退2.2%,损失超过2000亿欧元,失业人口增加41.8万。其次是其他原材料以及零部件也可能出现供应危机。德国擅长加工制造,其工业产出对上游原材料、零部件及相关服务需求很高,例如65%的电机、52%的机器人、41%的数字化产品原材料都依赖中国供应;汽车业的75.8%、电子装备业的70.6%、服装行业的64.8%依赖中国提供上游产品和服务。2022年4月,受新冠肺炎疫情影响,中德之间海运时间大幅延长,德国不少工业企业面临停产压力,加剧了政府对断供的担忧。除此之外,德国近年还倾向于将供应链与价值观挂钩,进一步增加了供应体系的不稳定性。2021年6月,德国通过《供应链尽职调查法》,要求企业确保其供应链符合人权、环境等标准,其经济问题政治化的趋势日益突出。鉴于价值观分歧是德国与包括中国在内的不少非西方国家的主要分歧,这势必对德国的供应和贸易体系造成阻滞效应,增加其供应链断裂风险。

   供应链看似是经济问题,实际上与地缘博弈、政治对抗等密切相关,因此也是当前德国安全政策所重点保障的对象。由供应链安全推而广之,德国更强烈地感受到安全是个系统性、牵一发而动全身的问题,不能孤立简单地看待,其维护综合安全的决心也更为坚定。近些年来,随着国际安全形势日趋复杂,德国已经意识到安全政策并不简单等同于防务政策,新冠肺炎疫情和俄乌冲突也更加印证了这一判断。例如俄乌冲突导致全球粮食供应减少,非洲等地饥荒加剧,或将引发政局动荡、难民增加,间接影响欧洲安全;德国光伏装置绝大多数从中国进口,一旦断供将妨碍德国能源转型,进而威胁气候安全。因此,德国提出要采取多元化手段,面向未来维护安全。

   从德国内部看,也存在推动其安全政策调整的重要因素。

   首先,这一调整是默克尔外交与安全政策转变的延续。战后德国大致经历了一次重新崛起的过程,其在国际舞台的作用呈现由弱到强、由点到面、由被动到积极的演变。默克尔时代,德国成长为欧盟经济的领头羊,影响力不断向外交安全领域扩展,要求德国承担更多责任的内外呼声高涨。同时,德国自身利益的拓展、面临安全挑战增多等因素也迫使其转变对外政策。2014年初,德国宣布转向“积极有为的外交政策”,此后在国际重大安全议题上,如解决乌克兰危机、叙利亚冲突,推动伊核谈判,应对气候变化等等,德国都尝试有所作为,通过搭建对话平台、斡旋协调以及必要的制裁等发挥作用,得到了国际社会的认可。这一时期,德国硬实力建设已开始提速。2014年前,德国军费开支一直维持在每年约400亿美元,2014年之后逐渐增长,2020年为528亿美元;与法国一道支持欧盟防务能力建设,推进“永久结构性合作”(PESCO);加大海外军事行动力度,在联合国、北约、欧盟、欧安组织等框架内开展各类维和军事行动,截至2021年下半年,海外总兵力超过2500人。因此,德国此次安全政策大调整,既有俄乌冲突刺激的偶然因素,也有积极求变的主观因素。

   其次,绿党跻身执政党成为德国安全政策调整的新动力。2021年德国大选后,首次由社民党、绿党、自民党组成三党联合政府。绿党执掌外交和经济两大关键部门,影响增强。与中间派大党相比,绿党尤为强调意识形态,对非西方国家价值观偏见根深蒂固,态度也更加强硬。绿党一贯支持对俄制裁,坚决反对“北溪—2”管道;绿党籍副总理兼经济部长公开宣称“正改变处理中国问题的方式,保护人权将占更重的分量”。绿党虽在口头上比其他政党更强调“和平主义”,甚至在2021年的竞选纲领中还对北约的威慑战略提出质疑,反对北约为成员国设定占GDP2%的军费标准,但在现实危机面前,其意识形态性就占据上风,甚至掩盖了对军事的克制态度。此次在增加军事投入、对乌援助武器等问题上,绿党籍政治家态度十分积极,是德国政坛一支主要的推动力量。绿党的强硬态度也得到了大多数民众支持。据2022年6月初的民调,态度谨慎的朔尔茨支持率为43%,而高调激进的副总理哈贝克、外长贝尔伯克支持率均为60%。实际上社民党与绿党有推动德国安全政策调整的先例。1999年,前总理施罗德领导的“红绿联合政府”就参与了科索沃战争,突破了德二战后不直接参与军事战斗的传统,表明了其“西方属性”,成为德走向“正常国家”的一个重要标志。此次社民党与绿党再度联手,特别在绿党推动下,其调整安全政策的动力明显增强。

   再次,民意转变对德国安全政策调整起了重要推动作用。德国民众过去一向对于军事议题兴趣寥寥,亦不支持增加军费开支,但俄乌冲突后民意大变,65%民众支持大幅增加军费,数月间,支持向乌克兰提供军事支援的比例由20%上升至55%。德国民众反核情绪较高,2021年年中的一项民意调查显示,只有14%的德国民众支持美国在德国境内部署核武器,57%的民众要求美国撤走核武。但一年后民意发生了逆转,52%的民众转而支持美国部署核武,主张撤走的只有39%。联邦议院关于向乌克兰提供重型武器以及设置1000亿欧元“特别基金”的投票,均是以6:1左右的压倒性多数得以通过,显示出德国安全政策的调整是顺应民意之举。

   三

   作为自诩文明力量,长期自我反省的军事弱国,德国大幅调整安全政策,特别是在军事上有如此大动作,自然吸引了全世界的目光。不少国家对德国安全政策转向积极持欢迎态度,期待其为解决俄乌冲突、维护世界和平贡献力量;也有一些国家对德国再军事化存在一些疑虑,担忧纳粹幽灵再现。德国安全政策转向积极、强硬的大方向虽基本确定,但其效果显现尚需时日。

   第一,德国军事力量将进一步走向正常化,军事克制的传统将更加弱化,强硬、进攻性的一面有所增强。从历史进程上看,德国摆脱历史阴影,在军事上成为完全正常的国家,这是基本趋势。2014年8月,德国向伊拉克北部库尔德人提供了武器,用于抵抗恐怖组织“伊斯兰国”,系战后其首次向战乱区提供非致命性武器。2015年11月,法国巴黎发生严重恐袭,死亡130人,举世震惊,德国随后派遣1200人赴中东与盟友一道打击“伊斯兰国”,这是联邦德国成立以来最大规模的单次海外军事行动。2021年8月,德国首次派护卫舰前往“印太”地区,并参与日美联合军演,标志其突破地域限制,开始军事介入“印太”。此次俄乌冲突令欧洲面临二战以来最严重军事威胁,德国顺势再度自我突破,实现军费“达标”、军备升级、重型武器外援。

   由此可见,在一次次重大安全事件的倒逼下,德国一步步突破了限制,最终结果将是量变带来质变,实现新时期的重新武装。目前,德国朝野上下以及民间舆论对转变安全政策高度支持,对以军事硬实力应对传统安全问题前所未有重视。路透社评论称,德国的国家安全战略或将发生“彻底改变”。虽然这种转变依旧是危机倒逼的结果,但“沉睡的雄狮”一旦被唤醒并迈出了第一步,未来就有可能在军事现代化的进程中逐渐加快步伐,在规范性力量和强制性力量的平衡中,更多选用后者。这既体现了德国新安全危机背景下的新选择,也是其外交与安全政策转型的进一步延续。

第二,德国将更积极地在西方联盟内发挥作用,安全政策的意识形态色彩将更加突出。俄乌冲突加剧了东西方“阵营式”对抗,目前北约增加了对其东翼的防御力量,作为传统中立国的芬兰、瑞典也在积极寻求加入北约,北约与俄对峙正呈现长期化态势。德国作为西方集团的一员,无论是出于“政治正确”还是维护自身安全利益考虑,都将坚定站在西方阵营内,彰显其西方属性,承担起与其经济实力相一致的安全防卫责任。随着德国军事力量的加强,其参与北约相关军事行动、与盟国协力行动的意愿将显著上升,其购买美制战机也是为了加强与美国的捆绑。与此同时,德国将继续发挥在欧盟内的领导作用,改变以往对欧盟“军事战略自主”的迟疑态度,更多与法国协作,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:admin
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/136505.html
文章来源:《现代国际关系》2022年第6期
收藏