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史全增:论村委会在重大公共卫生风险防控中的法治化参与路径

更新时间:2022-09-12 23:29:20
作者: 史全增  

   摘要:  村委会在重大公共卫生风险防控的参与过程中,承担着自治职责、法定职责和辅助职责,为了化解村委会参与中的若干现实困境,需要予以法治化改善。因此,应当以村委会的宪法地位为出发点,以“帮助者”的角色定位充分激发村民参与的积极性。村委会既可以广泛参与不涉及行政强制措施的任务;还可以在行政机关的指挥下,参与实施涉及限制人身自由、财产权等行政强制措施的任务。基于村道的所有权归属与利用目的,村委会有权封锁弱开放性村道,并限制非本村村民的通行,但应当遵循比例原则的要求。

   关键词:  村委会 重大公共卫生风险 防控 法治化参与

  

  

   在2020年初以来的新冠肺炎疫情防控中,我国各地的村民委员会(下文简称为“村委会”)通过宣传教育、组织群众、扶危济困、协助政府等方式积极参与进来,并发挥了重要作用。2021年初再次爆发的新冠肺炎疫情,呈现出向农村地区弥散的态势,[1]由此需要村委会更为有效的参与。如2021年1月2日小果庄村首例病例确诊后,石家庄、邢台等地在动员组织村民进行核酸检测、实施封闭管理、居家观察或集中隔离等防控工作中,村委会都承担了繁重的任务。但是,在疫情防控中,有些地方的村委会自发采取的一些“硬核”手段,如封锁村道、阻断交通、禁止村民出入,甚至把村民的家门封死、限制村民人身自由等,引发了许多争议和冲突。究其原因,一方面是在风险认知上,村委会对疫情风险的判明存在着误区,乃至因过度恐惧而产生过激反应;另一方面是在法律认知上,村委会对其在重大公共卫生风险防控中的法治化参与路径不清楚,难以确定自己的角色定位、参与手段及其界限等。而在学界,对这些问题同样缺乏足够的重视和反思,从而亟待理论研究的跟进。因此,在新冠肺炎疫情防控常态化的当下,需要在现行法治体系的视角下,明确村委会在重大公共卫生风险防控中的法治化职责,厘清村委会参与的法治化困境,提出村委会参与的法治优化进路,以更好回应村委会法治化参与的需求。

  

   一、村委会参与重大公共卫生风险防控的法规范依据演进

  

   村委会是按照村民居住地设立的,由村民进行自我管理、自我教育、自我服务的群众性的自治共同体。[2]对村委会在重大公共卫生风险防控中法治化参与路径的研究,需要梳理相关法规范依据的演进,从而确定良好的改善方向。

  

   (一)村委会参与路径的立法初步设定

  

   村委会的宪法地位及其与行政机关之间的关系,是确定村委会参与路径的基础。对此,1982年《宪法》第111条第1款确认了村委会的基层群众性自治组织的宪法地位。1987年,全国人大常委会通过的《村民委员会组织法(试行)》对乡镇政府与村委会的关系作出双向设定,[3]但该规定过于原则,且更为侧重常态化的调整视角,难以作为应急状态下村委会参与的有效指引。

  

   在突发公共卫生事件应对领域,1989年全国人大常委会公布了《传染病防治法》,该法第24条第2款规定,居民或者村民组织“应当配合实施”医疗保健机构、卫生防疫机构所采取的隔离治疗、强制隔离治疗等控制措施。但是,该法并未明确村委会的角色定位、参与手段、权利义务和法律责任等,且设定的参与路径具有明显的被动色彩。在改革开放初期,基层政府通过村委会对农民的控制依然很严格,但在国家层面积极推行的村民自治活动,[4]又消解着基层政府对农民的控制。加之1992年后,我国市场经济迅猛发展,农村人口大规模向城市流动,在村委会对突发公共卫生事件应对的参与过程中,呈现出参与模式行政化和参与态度消极化的交织现象。

  

   (二)村委会参与路径的法治改善设定

  

   1998年,全国人大常委会修订通过新的《村民委员会组织法》,该法第4条承继了《村民委员会组织法(试行)》对村委会与乡镇政府的关系设定,但并没有规范村委会参与突发公共卫生事件的应对路径,从而依然需要专门法或单行法的补足。1999年《宪法修正案》将“依法治国”写入宪法,标志着良法善治、有限政府成为我国法治体系的重要构成要素,并蕴含着既要尊重村委会的宪法地位,又要促进和保障村委会参与突发公共卫生事件应对的法治化架构要求。

  

   2003年初“非典”(SARS)疫情爆发后,《传染病防治法》为应对突发公共卫生事件提供了法律支撑,但同时也暴露出该法所设定的传染病防治机制、体制等方面存在的不足,特别是应急制度不完善、财政保障不足、公民权利受到过度限制等问题,[5]对实践中有些村委会自发采取的封村堵路、拒绝返乡村民进村等措施也缺乏有效回应。2003年5月9日,国务院公布《突发公共卫生事件应急条例》,被视为我国进一步将突发公共卫生事件应对纳入“法制化”轨道的标志。[6]该条例第21条和第40条对村委会参与的相关规定主要有两个方面,分别是“单位和个人”的信息报告义务、村委会对行政部门和医疗卫生机构应急处置的协助义务。《突发公共卫生事件应急条例》虽为村委会设定了参与的初步框架,但对村委会的职责、权利义务的设定依然十分匮乏,难以适应法治化参与的需要,亟待立法的顶层设计和其他规范性文件的细化。

  

   2004年修订后的《传染病防治法》较为重视公众参与,如该法第2条增加了“依靠群众”的表述;第9条第2款向村委会提出了组织村民参与传染病防控活动的要求。此外,该法第27条和第31条还设定了“消毒处理”“及时报告”等较为明确的法定义务,但对村委会参与路径的构建依然较为原则,保障措施、权利义务、法律责任等方面的设定缺失。2007年,全国人大常委会通过的《突发事件应对法》将突发公共卫生事件的应对纳入调整范围,并从过程论的视角,较为详细地设定了村委会在风险预防与应急准备、风险监测、应急处置等方面的参与路径;[7]村民也被施加了应当服从村委会指挥与安排,配合政府的应急措施的义务。[8]并为不服从有关行政命令或不配合依法采取的相关措施的行为主体设定了法律责任。[9]但是,该法也存在着定位不高和应对主体的协调能力有限等问题,[10]且对村委会参与的关注度不高,需要更好的法治化改善。

  

   (三)村委会参与路径的法治优化重塑

  

   在中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下,2014年,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出“推进基层治理法治化”等要求,为村委会参与重大公共卫生风险防控路径的法治优化提供了指引。2019年,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,提出“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”等要求,由此,需要审视如何更好发挥村委会的服务共治作用和保障村民自治之间的关系问题,以提升村委会参与的法治化水平。2020年初爆发并持续至今的新冠肺炎疫情,更为这种反思提供了新的契机与压力。

  

   在现行法治体系之下,通过国家立法机关之外的其他主体制定的规范性文件,对村委会的参与路径予以明确,是本阶段所倚重的一种法治优化进路。如2020年3月15日,国务院联防联控机制公布的《因新冠肺炎疫情影响造成监护缺失儿童救助保护工作方案》,为村委会设定了针对监护缺失儿童的督促履责、临时照料、协调检测、协助就医就诊义务等,明确了村委会的相关参与职责。在地方层面,2020年2月11日,湖北省人大常委会通过的《关于为打赢新型冠状病毒肺炎疫情防控阻击战提供有力法治保障的决定》,要求村委会“应当严格落实相关防控措施,强化防控网格化管理”等,也是对村委会参与职责的明确化。2020年2月16日,湖北新冠肺炎疫情防控指挥部公布的《关于加强农村村组封闭管理工作的通知》,确立了“以村党组织书记为第一责任人、驻村扶贫工作队队长参与、村“两委”为主体责任的农村村组(村湾)封闭管理指挥体系”,但是,这种方式可能会产生责任性质不清的问题,如村委会在工作中的地位,村民不服封闭管理时应当如何定性等,需要予以法治化解读。且有些地方对村委会提出的参与要求,也可能会违反法律的规定或法治的精神,值得警醒。

  

   从整体上看,2020年初以来新冠肺炎疫情防控的关注点主要在城市,而农村防控的有关信息与需求则相对被忽视,这不仅是因为立法的不完善,更在于行政法治理论阐述的严重不足。而2021年初爆发于农村地区的新冠肺炎疫情,为村委会的法治化参与提出了更为迫切的要求。因此,如何提升村委会参与应急治理的法治化水平,是值得深刻反思的。

  

   二、村委会参与重大公共卫生风险防控的法治化职责

  

   对村委会在重大公共卫生风险防控中所承担职责的明确,是其依法参与的前提。以现行法治体系下防控义务的首要责任主体为标准,村委会分别承担着自治职责、法定职责和辅助职责等,这些职责分别具有不同的规范构造与功能要求,并构成了村委会参与的基本路径。

  

   (一)村委会依宪承担的自治职责

  

   “现代文明要求个人放弃相当一部分对自己生活的控制权利,把它们交给非人格化的机构”。[11]村委会作为宪法上的基层群众性自治组织,应当积极承担起村民自治事务的组织与促进责任,“由村民依法办理自己的事情”,[12]助推村民实行良好的基层自治,这是其基础性职责。

  

   根据《宪法》第111条第2款的规定,村委会“办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”。其中,公共事务是指满足全体或大部分村民需要,体现其共同利益的事务,[13]如修建村道、植树造林等;公益事业是指有关本村公共利益的福利事业,如建托儿所、办敬老院、扶危助困等。在松散的个体状态下,需要有代表公共利益的组织来凝聚共识和助推行动,以实现集体的抱负。否则,“有理性的寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。[14]因此,村委会就成为一种服务于村民共同利益的执行组织,对于涉及基层自治范围内的重大事项需要经过村民会议或村民代表会议的讨论决定,[15]并由村委会负责具体办理。村委会不是村民自治权力的本源主体,不享有行政强制权。但在疫情防控中,村委会可以主动或应村民要求,为村民提供帮助、发放防疫物资、改善村内公共卫生条件等,以在自治框架内起到公共物品供给的作用。

  

   (二)村委会依法承担的法定职责

  

传统公共行政的运作高度信赖与依赖官僚理性,并排斥私人对行政的参与,[16]而现代社会条件下,“行政任务日趋呈现出增量化、复杂化和多样化的态势”,[17]若采用纯粹的传统行政模式,会导致行政任务难以履行,进而引发其他风险,因此,可以由立法为其他社会主体设定必要的法定义务,以实现更好的社会共治。在重大公共卫生风险防控中,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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