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李晴 余凌云:智慧警务模式下警察法授权体系的补足

更新时间:2022-09-05 20:41:49
作者: 李晴   余凌云  

   【摘 要】随着人工智能、大数据等新兴技术的引入,我国警务模式从情报主导警务逐步升级为智慧警务。以授权基础理论为基准,《人民警察法》第2条第1款和第6条作为任务概括条款可以涵盖智慧警务模式下日益凸显的危险预防任务,但现有警察法规范缺乏对警察机关之外其他智慧警务参与主体和新兴智慧警务手段的授权。智慧警务模式下的警察法授权体系应当以《人民警察法》中的任务概括条款为基础,针对数据收集、数据分析等智慧警务中的典型干预手段建构标准授权条款,针对查处措施建立与现有警察法规范的衔接条款,同时针对危险预防措施建立概括授权条款并依据干预强度确立该条款的适用“门槛”。

  

   【关键词】智慧警务;授权基础理论;任务概括条款;标准授权;概括授权

  

   一、问题的提出

  

   2013年,大数据元年到来。2016年,机器智能时代开启。有智识的个人、企业、政府都在以各种方式适应甚至迎合这一伟大时代。有业界人士认为,我国是应用人工智能、大数据等新技术最广泛的国家。在此时代背景下,全国范围内的公安系统正在经历一场重大革新,该次革新综合预测性警务和机器人警务两次警务变革。我国警务模式从以信息技术为基础的情报主导警务逐步升级为以人工智能、大数据技术为基础的智慧警务。

  

   在我国,警察权是法律赋予的实现警察任务的权力,其内涵通过职责与权限来表达。随着警务模式从情报主导警务转向智慧警务,警察权发生了三个显著的变化。首先,警察权所承载的任务由危害防止到更加突出危险预防。其次,警察权主体由单一主导到注重多元参与。再次,警察权的职责与权限从情报印证与查处转变为兼重数据预测与预警。警察法是警察权的授权基础,是警察权行使的正当性和合法性来源。在这场深刻、复杂而广泛的变革中,警察权的授权基础应否变化以及如何变革?

  

   现有研究对智慧警务模式下警察权授权基础的勾勒有两种路径:一是反思智慧警务模式下现行各类形态警察权相关规范的发展;二是重新审视新模式下警察法的整体轮廓。基于各类警察权力形态的革新是局限的、不深刻的,难以有效回应新兴警察权形态面临的规范问题。整体把握智慧警务模式下警察权的变迁,对现有警察权授权基础进行总体评价和建构,方能从法律层面全面、系统回应智慧警务对警察法授权体系的挑战。

  

   本文引入授权基础理论,为警察权授权基础的评价和建构提供基准。进而,基于授权基础理论检验现行警察法规范能否为智慧警务模式下的警察权提供足够的授权基础。最后,针对授权基础的不足予以补足。

  

   二、以授权基础理论为基准

  

   我国警察法规范呈现在《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》、《刑事诉讼法》等多部立法的若干条款之中,甚为杂乱,缺少章法。若从这些条款出发,很难全局性地反思智慧警务模式下的警察法规范体系。为此,需要借助一定的理论工具,对警察法规范进行体系化,明确条款与条款、立法与立法之间的逻辑关系,进而检验相关规范的正当性。授权基础理论的功能即在于此。

  

   (一)何为授权基础理论

  

   授权基础理论发端于德国,从法律保留原则中引出。有学者将警察法领域的授权基础(Ermächtigungsgrundlage)总结为特别规范(Spezialnorm)、标准措施(Standardmassnahme)和概括授权条款(Generalklausel)。在审查警务活动是否具有授权基础时,首先审查在联邦法律或者州法律中是否存在一个特别规范;若无特别规范,讨论警察法上是否有标准措施;若该讨论未果,则考虑概括授权条款。

  

   我国台湾也有对授权基础理论的讨论。有学者将警察权的授权基础归纳为任务概括条款和职权条款,其中职权条款包括特别授权条款和概括性职权条款。有观点认为警察权的授权基础包括特别授权规定和概括条款,特别授权规定包含特别法上的“特别职权”规定和警察职权行使法中明文列举的各种“标准职权”规定。

  

   以上关于警察权授权基础理论的讨论具有一致性。干预性警察权应当有特殊授权条款或者概括性授权条款作为授权基础。特殊授权条款既可能被规定在特别警察法规范之中,也即特别职权条款;也可能被规定在一般警察法规范之中,也即标准授权条款。存在分歧的是,授权基础是否包含任务概括条款。

  

   从任务概括条款、概括授权条款、标准授权条款和特别授权条款四个维度阐释授权基础理论较为合理。这是因为,四个条款在授权基础理论中功能不同,特点各异。标准授权条款规定于一般警察法中,授予警察机关频繁行使的干预公民权利的职权。标准授权条款包含的往往是立法者认为典型的警察措施。特别职权条款规定于特别警察法之中,授予警察机关实施具体措施的职权。概括授权条款同标准授权条款一齐规定于一般警察法中。但不同于标准授权条款的是,概括授权条款的功能在于避免挂一漏万,允许警察针对立法时预想不到的各种危害采取必要的防止措施。任务概括条款具有宣示性,划定警察机关的职责范围,却不涉及具体的干预手段。德国法中任务的赋予并不意味着侵害授权。我国警察法规范对警察权的描述均在警察任务之下,警察任务的描述对警察权起着决定性作用。因此,对我国警察法授权体系而言,任务概括条款不可或缺。

  

   (二)授权基础理论之于警察法授权体系建构的意义

  

   将权力关进制度的笼子,透过法律控制国家机关公权力行为,是保障公民权利、走向法治国家的必由之路。“法无授权不可为”是将权力关进制度笼子的基础性支柱。授权是要求,法是实现授权的方式。具体到警务活动,警察法规范构成了警察权的授权基础。然而,警察法规范体系应当如何对警察机关进行授权?

  

   授权基础理论为警察法授权体系的建构提供了依循。一方面,授权基础理论决定了警察法规范体系内容的确立和规范的排布。授权基础理论是对警察权授权条款的分类。分门别类之后的警察法规范得以清晰地展现为警察法总则性规范和警察法分则性规范,详略得宜。这是静态意义的描述。另一方面,授权基础理论可以促进警察法规范体系的发展变迁。警察权并非静止的,而是变动不居的,随着“脱警察化”的推进和科学技术的进步,警察权的内涵处于发展之中。在此背景下,授权基础理论能够为发展变动之后警察权授权体系提供指导。这是动态意义的描述。

  

   授权基础理论同样可适用于我国警察权授权体系的建构。这是因为授权基础理论是对警察法授权体系建构规律的归纳,但凡建构警察法授权体系均可依循之。

  

   (三)授权基础建构的三重考量因素

  

   警察法的授权基础包括任务概括条款、概括授权条款、标准授权条款和特别授权条款,并不意味着所有警务活动的开展均需全部具备以上四个条款。警察权授权基础的建构需要考量以下三个因素:是否干预公民权利;干预措施能否类型化;对公民权利的干预强度。

  

   第一,干预公民权利与否决定任务概括条款是否足够。任务概括条款的意义在于厘清警察权与其他国家权力、社会权力的边界。任务概括条款内规定的警察任务,警察机关应当履行;任务概括条款外的非警察任务,若警察机关履行,则有越权之嫌。然而,任务概括条款仅提供了警察权行使的界域,却未对干预公民权利提供相对明确的授权依据。基本权利的防御功能和法治国原则均要求“立法机关纵然可以通过制定法律来限制公民基本权利,但法律规范在对象、措施、范围以及针对哪种基本权利上必须非常明确具体,使公民可以从该规范中明确获知自己应当如何行为”。这意味着,干预公民权利的国家活动需要符合明确性要求。若无法提供明确依据,不可干预公民权利。任务概括条款无法为警察权的行使提供明确依据,因此其仅得针对不干预公民权利的行为;若干预公民权利,除了任务概括条款,还需其他授权基础。

  

   第二,干预措施能否类型化决定概括授权条款与标准授权条款的适用。概括授权条款和标准授权条款之间的区别体现在立法技术——类型化上。标准授权条款对典型干预情形进行类型化形成法律条文。概括授权条款基于与标准授权条款价值上的一致性,对无法类型化的情形通过抽象的不确定法律概念进行概括,形成标准授权条款的补充。干预措施能否类型化决定着应当适用标准授权条款还是概括授权条款对干预公民基本权利的警察活动进行规范。

  

   第三,权利干预强度决定概括授权条款的适用范围。对权利的干预强度决定了授权条款的明确程度。对权利的侵害性越强,授权明确性的要求越高;反之,侵害性越弱,授权明确性要求越低。基于此,德国法学界提出侦查概括条款的“门槛理论”,即“德国刑事诉讼法第163条第1款的规定,视为侦查机关在适用‘干预程度在一定门槛之下’的侦查措施时法律上的一般授权依据”。2009年,德国联邦宪法法院在判决中应用了“门槛理论”,指出“追诉机关采取的侦查措施只要不涉及对重大基本权利的干预,就可以将刑事诉讼法规定的侦查概括条款(第161条、第163条)作为措施行使的法律依据。”“门槛理论”可以超出刑事侦查领域运用到整个警察法领域。这是因为,刑事侦查行为与警察执法行为均对公民权利形成不同程度的干预。“门槛理论”的引入意味着概括授权条款仅得适用于一定干预强度以下的警察措施。

  

   三、智慧警务授权基础的不足

  

   在我国,《人民警察法》是一般警察法规范。该法第2条第1款规定了人民警察“维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动”的任务。第6条规定了人民警察“预防、制止和侦查违法犯罪活动”“维护社会治安秩序,制止危害社会治安秩序的行为”“维护交通安全和交通秩序,处理交通事故”等职责。第7条至第19条规定了行政强制权、行政处罚权、盘查权、使用武器警械等具体权限。此外,《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》和《刑事诉讼法》等法律规范在治安管理、道路交通安全管理、刑事侦查等场域内规定了警察权行使的具体场景和限度。对应授权基础理论来看,《人民警察法》第2条第1款和第6条规定是任务概括条款,《人民警察法》第7条至第19条规定是标准授权条款,《治安管理处罚法》《道路交通安全法》《刑事诉讼法》等法律规范包含特别职权条款。现行警察法规范能否为智慧警务提供足够的授权基础?

  

   (一)任务概括条款可以囊括危险预防任务

  

在传统的情报主导警务下,危害防止是主要任务,但危险预防也一直为立法者所希冀。1995年颁布的《人民警察法》第2条第1款和第6条第(一)项将“预防”作为人民警察的任务和职责之一。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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