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陈柏峰:基层执法能力建设的中国经验——以第三世界国家为参照

更新时间:2022-09-03 23:10:09
作者: 陈柏峰 (进入专栏)  

   在应然层面,执法是对法律规范的贯彻落实。但是,在具体的社会场景中,执法会受到各种具体因素的影响,既包括执法场景的空间格局、社会关系、力量对比、执法难度等微观因素,也包括体制约束、民生考量、民众偏好、多元利益等中观因素,还包括政治压力、经济条件、社会背景、法律文化等宏观因素。执法者需要对这些因素做出综合反应和权衡,因此法律在实践效果上与法律文本和立法意图相比一定有所偏离。众多经验研究表明,执法实效受到具体因素的影响,在不同类型的执法、不同场景的执法中,这些具体因素及其作用机制有所不同,从而表现出不同的执法实效。

  

   为了提高执法实效,执法者就要进行各种“创新”,体现在三个方面。一是建构能动的执法模式,实践中有法治与治理的“双轨制”模式,有“合作与冲突”的二元格局模式,有典型的专项治理模式等;二是强化执法的部门合作与衔接,在党政体制内统筹执法资源、促进执法合作,从制度层面提升执法合作能力,推进行政执法与刑事司法的衔接;三是推进基层组织和社会力量的执法协助,包括基层群众性自治组织,以及协警、辅警等辅助人员的合作和协助。

  

   提升执法实效的努力,在理论上指向了国家能力。国家能力就是国家将自身意志转化为现实的能力,相应地,执法能力或执法领域的国家能力,是执法机构通过执法行为,将作为国家意图的法律文本贯彻落实为社会现实的能力。执法领域的国家能力,可以从国家及其机构的结构、国家与社会的关系两个方面去理解。执法机构与立法者存在一定的层级距离,法律目标在传递过程中难免出现信息偏差;执法机构与科层组织内部的其他机构存在各种复杂的关系,难免会受到各种“挤压”。执法者直接面对社会和公众,难免受社会性质、空间特性、公众需求、群众素养等因素制约;执法机构与社会力量会互相作用、互相塑造,执法机构试图排斥社会力量的影响,社会势力也会试图改变执法机构。执法能力的制约和能动因素主要有两大领域:一是党政体制,党政体制通过条条、块块、政治伦理三个维度塑造基层执法,呈现出条条推进执法、块块协同治理、政治伦理嵌入三种机制;二是基层治理空间,基层治理空间的特性,严重制约基层执法能力,需要空间区域化机制重构治理空间及其中的权力密度,回应执法权薄弱和执法能力不足的问题,再造基层执法。

  

   反观广大的第三世界国家,大量移植、照搬西方法律制度,希望通过法律来推动经济社会发展。尤其是从20世纪60年代开始,出于巩固战后世界经济体系的需要,美国和欧洲在非洲和拉丁美洲推行发展援助,由此在第三世界国家形成了“法律与发展”运动的浪潮。但是,这场运动被证明是不成功的。第三世界国家的法律无视国情与社情民意,国家能力较为薄弱,不能将移植的法律落实为社会现实。由于国家能力不足,生存政治下的政治行为,社会势力对执法者的俘获,执法者对自由裁量权的滥用,精英化意识形态对人民诉求的漠视,多元法律和社会规范的竞争,都在阻碍法律意图的实现,执法过程成为政客、社会势力、执法者追逐和交换利益的场域。

  

   与第三世界国家在执法领域的普遍失败相比,中国有着很高的执法能力,保证了法律总体上的有效性,堪称执法的中国经验和中国模式。这套执法模式不但确保常规状况下的执法能力,还对新问题、难问题具有很强的回应性。地方党政和执法机构发挥能动性,在实践中进行体制创新、机制强化、组织扩展、方法借用等,回应了基层执法权薄弱和执法能力不足的问题,提高了基层执法效度。此外,还在政治伦理上强调人民利益和人民诉求,广泛吸纳人民群众的呼声,从而保证了底层民众与执法者、地方政府、中央政府之间的有效沟通。

  

   中国有健康的高层政治,有抑制社会势力发展的政治社会环境,政治和法律对执法人员有严格约束,意识形态上始终坚持人民性,法律在社会规范面前保持优势地位,这些都是执法领域的国家能力的基础。它们在中国革命和社会主义建设时期就被奠定。在法治建设的“史前史”时期,中国共产党建立了强大的政党机器,结束了军阀混战的政治状态,形成了至高的权威,通过党政体制促进国家机器有效运转,实现了高效的社会组织和动员,彻底改变了近代以来一盘散沙的社会形态,重塑了人民思想观念,实现了国家能力的极大提高。正是在此基础上,执法领域才可能有很高的国家能力,从而保证法律总体上的有效性,避免了第三世界国家在法治进程中普遍出现的问题:由于执政党机器强大有力,避免了“生存政治”;由于社会势力在革命中被全部打垮,避免了社会势力俘获执法者的普遍情形;由于意识形态观念的更新,人民利益观念深入行政体系内部,避免了执法者滥用自由裁量权的情形;由于群众路线时刻被执政党要求贯彻,避免了意识形态的精英化;由于社会革命彻底,旧时代的法律和社会规范缺乏生命力,避免了规范多元、法律失效的现象。

  

   来源:《中国社会科学报》

  

  


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本文责编:陈冬冬
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