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梅扬:论比例原则在紧急状态下的特殊适用规则

更新时间:2022-08-27 07:53:30
作者: 梅扬  

   摘要:  紧急状态与常规状态构成现代社会的两个基本面相,其并非法治之例外,只是遵行特殊的法律规则,仍须恪守人权保障、权力限制等法治精神,比例原则的适用十分必要。紧急状态下,公共利益面临重大、紧迫威胁,且在此种状态下,无论是目的之定位,还是后果之审视,抑或是目的与后果之法益衡量,均具有一定特殊性和复杂性。为提升比例原则在紧急状态下适用的理性程度,科学、有效发挥其价值功能,应结合紧急状态的特征采取宽松适用标准,把握关键适用环节,并将适用范围限定在紧急权力行使的合理性审查上。紧急权力行使的目的正当性判断以及人格尊严等公民权利的克减不属于比例原则的作用范畴。

   关键词:  紧急状态 比例原则 法益均衡 宽松审查 适用限度

  

  

   一、问题的提出

  

   21世纪以来,随着社会经济转型以及科学技术的迅猛发展,人类活动频率逐渐增多,活动范围也日益扩大,人类社会进入一个充满危机的高风险时期,各种重大突发事件频繁而至。这些事件在给人类带来巨大恐慌、痛苦以及损害的同时,也迫使很多国家和地区进入一种非常状态。这种非常状态在法律上通常被称为“紧急状态”。相较于常规状态,紧急状态具有发生突然、变化迅速、破坏性大等特点,其给国家治理体系和治理能力带来严峻挑战,往往需要改变常规体制、悬置部分法律执行、中止某些公民权利方能有效应对。[1]紧急状态的这些特征导致其实践运行易引发各种争议,主要围绕权力与权利之间的关系展开,涉及的要么是紧急权力行使的边界问题,要么是公民权利克减的幅度问题。

  

   一般认为,诞生于德国公法领域的比例原则在人权保障、权力限制以及权力与权利之间关系的衡平上具有极大功效。为此,诸多学者主张将比例原则引入紧急状态,将其作为审查判断紧急权力行使或者公民权利克减是否合理的一个有效基准,借此实现公私法益的均衡。[2]但从适用效果来看,由于紧急状态的特殊性和复杂性,比例原则在其中的适用似乎有些“水土不服”,易走向极端、陷入误区,稍有不慎,紧急状态中的大部分公权力行为都可能会获得违法性评价。

  

   那么,发端于常规状态的比例原则究竟能否在紧急状态下适用呢?假设可以,为确保比例原则适用的严谨性与科学性,其适用标准是否需要作出区分?适用环节该如何准确把握,适用范围又是否有所限制?比例原则在紧急状态下的适用与其在常规状态下的适用有何差异?这些都是本文所要集中讨论的问题。

  

   二、比例原则在紧急状态下的核心适用前提

  

   比例原则滥觞于19世纪的德国警察法学,就其内涵而言,常被一些学者描述为“权利限制的限制”[3],其主要适用于国家机关与私主体这种不对等主体之间的法律关系,通过适当性、必要性以及均衡性这三项子原则依次对限制公民权利的国家权力进行审查,以防止公民权利被国家权力过度侵犯,继而在公私法益之间确保基本平衡。比例原则也因此被称为行政法之“帝王条款”和“皇冠原则”,人权保障和权力限制构成其核心价值功能。[4]“西方语境下的‘比例原则’只能作为‘限制公权力滥用’的法律方法或工具来理解。”[5]近些年,比例原则在中西方国家又逐渐发展出宪法位阶,越来越多的国内外学者主张将其升格为一项宪法基本原则,借此发挥其宪法价值。[6]比例原则的这种法理意涵决定了其适用的逻辑前提,同时也构成了判断紧急状态下能否适用比例原则的基本标准:一是紧急状态下国家机关与私主体的地位是否存在不对等性;二是紧急状态下是否仍须恪守法治,在法治轨道内有序运行,并遵行人权保障、权力限制等法治精神。[7]

  

   (一)紧急状态下国家机关与私主体地位的严重不对等性

  

   在现代国家,权力的行使一般都有其固定模式,需要遵守严格的宪制规则,如权力对权利的尊让与谦抑、权力与权力之间的分工与制衡以及严格的程序原则与制度等,以确保公共秩序整体稳定和各方利益之间的均衡。在紧急状态这一发生突然、变化迅速、破坏性大的非常状态下,此套完全依存于常规状态并为常规状态设计与服务的权力行使模式和规则会显露诸多弊端,反应慢、效率低、力度不足、协调性差等,难以适应和满足危机管理的需要,继而危及国家政权和社会稳定。因此,面对紧急状态,各国基本上都会尝试打破权力行使的常规模式和规则,从多个方面进行“改造升级”,以提升政府应对危机的及时性和有效性。

  

   改造升级的方向之一便是权力行使范围的扩张。这是从权力与权利之间关系的角度观察的。在常规状态下,权力的行使应当保持一定克制,严格恪守法定边界,对私权保有适当尊重。这一点放在任何宪法文化之下都能够获得证成。在紧急状态下,由于公共利益面临重大、紧迫威胁,国家机关唯有采取强力措施,克减部分公民权利,方能化解危机,尽快恢复至常规状态。公众基于对危机的恐惧以及对常规状态的渴望,也允许乃至盼望政府在必要时行使一定特权。权力行使的范围因此得到大幅度扩张,延伸至人身自由等诸多私权领域。其次是权力行使主体的集中。这是从权力与权力之间关系的角度观察的。在常规状态下,为防止权力滥用,立法权、行政权以及司法权等尽管并非泾渭分明,但总体还是遵循分工与制衡的运行规则。在紧急状态下,鉴于事态之严重、形势之危急,权力与权力之间的聚合效应被无限放大,制衡效应则“黯然失色”。权力行使主体向行政机关集中,行政机关走向前台,在危机应对中扮演关键角色。立法机关和司法机关则囿于自身功能定位以及体制机制上的局限[8],退居其次。有些时候,为了提升应对危机的效率和能力,政府还会增设专门的应急处置或指挥机构,统一行使各项危机应对权力。除上述两个变化外,紧急状态下权力行使的程序也会发生很大改变。在正常状态下,为规范权力行使,一般都为其设置了一套功能有序、衔接紧密的程序装置,权力主体的自由操作空间不大。以重大行政决策权为例,一般需要先后经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查以及集体讨论决定五项程序制度方可作出。[9]在紧急状态下,与危机的紧迫性、严重性相适应,权力行使的常规程序通常都会被予以简化,以赋予国家机关高度的裁量权,使其能够在危机应对的决策上、危机措施的选择上做到即时处置,尽快控制或延缓事态蔓延。最新修改的《行政处罚法》即体现了这一精神,其新增第49条明确规定:“发生重大传染病疫情等突发事件,为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害,行政机关对违反突发事件应对措施的行为,依法快速、从重处罚。”

  

   由此可见,与常规状态相比,紧急状态下的权力行使在范围、主体以及程序等多个方面皆发生改变,呈现诸多特殊之处。这是维护国家利益或者公共利益的必然要求,具有内在的正当性与合理性。但也要注意到,这种特殊的制度安排在增强政府应对危机的能力,提升政府应对危机的及时性的同时,也使紧急状态下国家机关与私主体之间的地位出现严重的不对等性,公民权利被国家权力过度侵犯的风险亦随之大幅增加。这从各类紧急状态的实践运行中即可得到印证。

  

   (二)紧急状态下仍须恪守人权保障、权力限制等法治精神

  

   前已述及,作为一种非常状态,紧急状态与常规状态在权力运作的诸多方面均有不同。但这是否就意味着紧急状态是脱离法治的,构成现代法治之例外呢?或者从另一个角度说,紧急状态下国家机关基于紧急形势之需要而克减公民权利是否也应当接受一定的限制,恪守人权保障、权力限制等现代法治精神呢?

  

   就理论层面而言,中世纪时期曾流传着一句著名的法律格言:“必要之事无需法律”。紧急状态活动可以不受法律的规制和约束,以确保公共利益得到强有力保障。这种信条影响甚远,在我国也有相当市场。但从人类文明的发展史及其实践经验来看,“必要之事无需法律”的信条并不可取,其虽然在短期内保障了公共利益,长远来看却会破坏公共利益的根基。[10]进入现代社会,法治的基本特征是以形式理性规范为主要形态,以捍卫秩序和人权为主要目标,其核心要义是将社会中的所有领域都纳入法律的调整范畴,甚至是战争这一情形也不例外,战争法成为诸多国家法律体系的重要组成部分。[11]这意味着对于紧急状态这种国家机关与私主体的地位具有严重不对等性的活动而言,让其脱离法治,构成法治之例外,在现代社会是根本无法容忍的。正确的做法应当是:越是经历严峻挑战与艰难选择的时候,越是要珍惜法治的价值和作用,越是要对权力以及个人抱有必要的戒心。[12]因为在法治之下实施紧急状态,可以在法治与紧急权力之间实现“双赢”:既能充分发挥紧急权力的特性,为公共利益保障和法治国家建设有效服务,又能确保法律控制紧急权力,避免其偏离预设轨道,对公民权利的克减超过必要限度。特殊性和法治性构成紧急状态两个看似二律背反实则并行不悖的要求。

  

   从实践层面来看,多数西方国家现今都已根据本国宪法建构出一套紧急状态法律体系,在赋予紧急权力特殊性的同时要求其必须在法治轨道内活动。[13]我国的紧急状态立法也是同现代法治发展“相伴而行”的。1908年,清政府对外颁布《钦定宪法大纲》,明确规定皇帝有宣告戒严之权,当紧急时,得以诏令限制臣民之自由。这是紧急状态法律条款第一次出现在中国。1912年,中华民国成立,当年即颁布了戒严法。新中国成立后,受国内政治环境的影响,紧急状态立法在很长一段时间都较为稀缺,真正的紧急状态立法是在改革开放后才正式开始。1982年宪法正式建立了国家紧急权力制度(仅限于战争和内乱)。在此基础上,国家通过传染病防治法、戒严法、防震减灾法等法律初步建立了一套紧急状态法律体系。2003年,在SARS危机等紧急事件的冲击下,我国制定了《突发事件应对法》。这部法律虽未冠有“紧急状态”之名,却构成紧急状态领域的“基本法”[14]。2020年,随着新冠肺炎疫情的爆发和处置,我国紧急状态立法迎来发展机遇,紧急状态法律体系日臻完善。[15]在内容上,这些紧急状态法律皆赋予了国家机关广泛的、强有力的紧急权力,但同时也要求紧急权力的行使必须在法治轨道内有序展开,遵守人权保障、权力限制等法治精神。比如,《传染病防治法》第12条规定:“在中华人民共和国领域内的一切单位和个人,必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施,如实提供有关情况。疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料……”“必须接受”“如实提供”等体现了紧急权力的特殊性面相,但“不得泄露”“个人隐私”等则彰显了紧急权力的法治性面相。

  

综上,紧急状态是一种特殊的法治状态,其并非法治之例外,只是适用另一套法律体系。这套法律体系与常规状态法律体系构成现代法治国家的二元法律体系结构。[16]与常规状态法律相比,紧急状态法律改变的只是权力行使的范围、主体以及程序等事项,而至于人权保障、权力限制等法治精神,仍然贯穿于紧急状态法律之中。作为“权利限制的限制”,比例原则在紧急状态下适用的必要性就显现出来。相关主体可以运用比例原则审查判断紧急权力行使边界或者公民权利克减幅度的合理性,防止出现“大炮打小鸟”“杀鸡用牛刀”之举,继而确保紧急状态下公私法益的基本均衡。那些认为比例原则无法在紧急状态下适用的观点,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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