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黄群慧:国有企业分类改革论

更新时间:2022-08-25 00:02:45
作者: 黄群慧  
使其商业活动全面和彻底地融入市场,其股权结构为国有相对控股混合所有制,完全按照《公司法》来运行;所谓“特定功能性”国有企业,是具有混合特征的国有企业,既非纯粹的一般商业性企业,也非典型的公共政策性企业,其“国家使命”是巩固社会主义基本经济制度和发挥在国民经济中的战略主导作用,包括“走出去”、促进经济发展方式转变、保证国家经济安全和主导经济命脉等具体功能,这类企业一般为国有绝对控股的混合所有制企业,需要有行业法规和相应的财政预算管理约束。从长期看,这类国有企业承担的具体“国家使命”功能是动态的,是随着国家的经济发展和战略需求而变化。对于2013年的115家中央企业,公共政策性企业有5家,其数量占全部中央企业数量的比重约为4%,特定功能性企业有32家,占比约为28%,其余78家为一般商业性企业,其数量占比约为68%(黄群慧和余菁,2013;黄群慧,2013)。有的国有企业改革史研究者认为,这个国有企业分类改革的研究,是最早表述了接近党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中有关分类改革思想的研究(岳清唐,2018)。2015年8月中共中央和国务院又印发《关于深化国有企业改革的指导意见》,具体提出了对国有企业分类改革的思路和方针。上述基于使命对国有企业的三个分类与这个指导意见提出的分类改革思路基本吻合。①

   十八届三中全会《决定》公布以后,理论界存在“两分法”和“三分法”两个主流分类思路之争。所谓“两分法”,即以保障普遍服务、实现公共政策目标、提供公共产品为使命的公益保障类企业(也有公益类、公共政策类、特殊目标类等各种表述)和以追求商业利润、实现国有资产保值增值为使命的商业竞争类企业(也有盈利类、竞争类、商业类等各种表述)。所谓“三分法”,在公益保障类和商业竞争类之间增加一个以服务国家经济发展某方面具体特殊功能、提供准公共产品为使命的特定功能类(也有自然垄断类、合理垄断类、国家战略类等各类表述)。“两分法”思路的思想基础,来自于西方发达市场经济国家的理论与实践,是对西方发达市场经济国家国有企业实践的简单效仿,从理论上具有简单直接、明确区分、可以彻底避免国有企业“盈利性使命”和“公益性使命”冲突的特点,但其前提是国有企业数量非常有限。“三分法”思路基础是考虑中国现阶段是一个发展中、渐进式的社会主义经济转轨国家,拥有世界上最庞大和最复杂的国有经济部门。中国国有企业在相当长的历史时期既要有一般的市场体制国家在市场经济运行中国企应承担的“弥补市场失灵”使命,又要有发展中国家在经济赶超中国企应承担的“实现经济赶超”使命,还要有社会主义转轨经济国家在渐进式转轨过程中国企应承担的培育市场主体和保证公有制主体地位的使命,这三类使命要求必然存在三类国有企业,即公益保障类、特定功能类和商业竞争类。尤其是作为社会主义后发大国,我国的确需要在事关国计民生的基础产业、支柱产业、战略产业上与国外企业竞争抗衡,承担支持科技进步、保障国家经济安全的特定功能类企业。

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   ①在所有国有企业分类改革的文献中,这个分类改革思路不仅与后面政策吻合度较高(虽然三类企业具体称谓有差别),文献影响也较大,截至2021年12月20日在中国知网中以“国有企业分类改革”为主题查询文献共有431篇,这个思路的两篇代表性文献《新时期的新思路:国有企业分类改革与治理》、《新时期如何积极发展混合所有制经济》,分别以被引证353次和156次排在全部431篇文献的第一和第二位。另外,将该思路进一步拓展的文献《论新时期全面深化国有经济改革重大任务》也被引用239次。如果现在站在中国共产党已经实现第一个百年目标、开启全面建设社会主义现代化新征程的新发展阶段来看,这个基于企业使命的国有企业分类改革思路更能够对新发展阶段国有经济深化改革发展具有指导意义,因为新发展阶段要求与时俱进地根据国有企业的“国家使命”来调整国有资本功能定位和布局,尤其要求中央国有企业在构建新发展格局中发挥作用,打造原创技术策源地,成为现代产业链“链主”的主体力量。

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   在2015年8月中共中央和国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》颁布以后,国有企业分类改革问题需要进一步聚焦分类改革过程中面临的操作性的具体问题,以及在分类前提下如何具体推进国有企业混合所有制改革、国有经济战略性重组、国有资产管理体制完善、中国特色现代企业制度建设等问题。尤其是在中国国有企业普遍具有业务经营多元化、企业功能多重性、交叉持股多层级、主营业务和功能定位动态变化等现象,致使国有企业在具体进行商业类或公益类的划分时存在着操作性困境。有研究从国有工业企业经济功能和社会功能变动的衡量视角,基于熵权评价法提出动态的“公益—商业比”的测算思路(徐丹丹等,2018)。国有企业分类作为新时代国有企业改革的切入口,对于构建更加成熟稳定的社会主义市场经济体制、统揽各项国有企业改革、使得国有企业改革各项工作推进更加系统协同具有重要意义,需要以国有企业分类为前提全面深化国有企业改革各项重大任务,包括与时俱进地根据“国家使命”调整国有经济功能定位和布局、协同推进混合所有制改革确立国有经济的主要实现形式、构建管资本为主的分层分类新国有经济管理体制、建立差异化的分类治理机制推动国有企业完善现代企业制度等(黄群慧等,2015)。尤其值得提及的是,分类改革框架下,国有经济改革的推进还需要进一步分层构建管资本为主的国有资产管理体制,尤其是中间层国有资本投资公司和国有资本运营公司的定位和功能,①对于国有企业分类改革又具有推进意义。

   三、国有企业分类改革实践进展

   2013年11月十八届三中全会通过的《决定》指出了要准确界定不同国有企业功能,国有资本要加大对公益性企业的投入。2015年8月中共中央和国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》中明确了分类改革的思路,提出了分类推进国有企业改革的具体要求。②

   一是要划分国有企业不同类别。根据国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要,将国有企业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别,实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核,提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性,推动国有企业同市场经济深入融合,促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。按照谁出资谁分类的原则,由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案,报本级政府批准。各地区可结合实际,划分并动态调整本地区国有企业功能类别。

   二是推进商业类国有企业改革。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作,以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标,依法独立自主开展生产经营活动,实现优胜劣汰、有序进退。商业类国有企业又分为商业一类和商业二类。商业一类是主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,原则上都要实行公司制股份制改革,积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化,国有资本可以绝对控股、相对控股,也可以参股,并着力推进整体上市。对这些国有企业,重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。商业二类是主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业,要保持国有资本控股地位,支持非国有资本参股。

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   ①关于国有资本投资公司和国有资本运营公司,这是十八届三中全会提出的两类公司,虽然对这两类公司的概念以及组建运行方式还有争议,但这两类公司对于构建以管资本为主的国有资产管理体制,具有重要意义。在一定意义上,国有资本运营公司和国有资本投资公司也是一种基于功能定位的国有企业分类,但并不是作为新时代全面深化国有企业改革切入点的分类改革意义的企业分类。

   ②《人民日报》2015年9月14日第6版。

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   对自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,促进公共资源配置市场化;对需要实行国有全资的企业,也要积极引入其他国有资本实行股权多元化;对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离,独立运作、独立核算。对这些国有企业,在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时,加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。

   三是推进公益类国有企业改革。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标,引入市场机制,提高公共服务效率和能力。这类企业可以采取国有独资形式,具备条件的也可以推行投资主体多元化,还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。对公益类国有企业,重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力,根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况,考核中要引入社会评价。

   2015年12月7日国资委等部门颁布了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》,以及与之相配套的《中央企业功能界定与分类实施方案》。国有企业分类改革进入了实施操作阶段,在把国有企业划分商业一类、商业二类和公益类的基础上,更加强调系统、协同地推进这些方面的改革。在具体操作层面,采取了谁出资谁分类的原则,由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案。从2014年开始,各地方政府普遍开展了对国有企业的功能界定工作,并积极研究制订和出台国有企业分类监管办法。有些地方采用了“两分法”,没有公益类企业,或者没有商业二类企业。从中央和地方整体国有企业数量上看,对国企分类的结果大致是:商业一类占比最高,大体在60%—70%;商业二类其次,大体在10%—30%;公益类占比最低,大体低于10%。

   2020年6月中央全面深化改革委员会通过了《国有企业改革三年行动方案(2020—2022)》(简称“三年行动方案”)。在该方案中,分类改革思路和措施得到进一步强化,尤其是以分类改革为基本原则指导混合所有制改革、推进分类治理、建立中国特色现代企业制度,都有了切实可行的改革目标、路线图和具体措施。例如,在混合所有制改革方面,支持商业一类企业加大引入非国有资本持股比例,推动混合所有制企业深度转换经营机制,支持混合所有制企业全面建立灵活高效的市场化经营机制,国资监管机构对持有股权的混合所有制企业、股权多元化的国有全资公司探索实施有别于国有独资公司的治理和监管机制;在国有企业子企业全面推行经理层成员任期制和契约化管理,在电网、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域,放开竞争性业务,进一步引入市场竞争机制,不同类别业务分类核算,建立健全符合国际惯例的补贴体系,形成科学合理、稳定可靠、公开透明的补偿机制。这些重大措施对协同推进市场化改革进而坚持和完善社会主义基本经济制度具有重要意义。

从“抓大放小”到“分类改革”,基于功能定位对国有企业进行分类改革和分类治理,这是在新时代全面深化国企改革的一个重大进展,是探索国有企业与市场经济有机结合的不断创新。但是,无论是理论层面还是实践层面,“分类改革”有待进一步深化。一方面从理论上看,如何将三类企业对应到相应的功能定位和国家使命,如能否将公益性企业、商业一类、商业二类企业分别对应到市场经济国家弥补市场缺陷、转轨经济国家培育市场主体和社会主义公有制经济的主体地位等功能,还有待进一步论证(黄群慧和戚聿东,2019)。另一方面从实践上看,分类改革的透明度、分类改革后进行分类治理等有待进一步推进。而且分类改革是一个前提框架,未来需要在深化分类改革框架下,(点击此处阅读下一页)


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