耶鲁大学苏珊·罗斯·艾克曼教授的《腐败与政府》一书专门探讨了发展中国家的腐败问题。在论述的过程之中，作者经常以发达国家、民主国家的经验作为材料，为发展中国家的反腐提高历史和知识的启迪与智慧。全书的结构非常清晰，作者主要讨论了作为经济问题的腐败，作为文化问题的腐败，作为政治问题的腐败，以及如何实现反改革这四个大问题。

从宏观意义上来说，腐败现象有其产生的必然性，而且负面后果极为严重。“国家的经济和政治转型过程常伴随有一种日益严重的病痛，那就是新产生的腐败机会。这些腐败机会降低了改革的合法性和公平性，从而断送了本来大有希望的改革。”（艾克曼，2000：18）“腐败是用公共权力来谋取私利。”（艾克曼，2000：115）“如果一个国家容许个人将法律玩于掌股之间，并且允许他们根据成本/效益的标准为自己的行为作辩护，那么这个国家将不会有效地运转。”（艾克曼，2000：21）

反腐的首要内容就是进行体制改革

在该书中，作者反腐强调的一个观点就是，体制改革，应该成为反腐的首要内容。“肆意泛滥，根深蒂固的腐败现象，正是国家的统治机能出现故障的一种表现。”（艾克曼，2000：145）这就是说，“发展中国家面临的许多困难，是由其内部的政治因素造成的。”（艾克曼，2000：111）因此，“体制改革应当成为反腐运动的首要内容。”（艾克曼，2000：83）

这里必须避免的一种情况就是，在根深蒂固的腐败系统中独独开辟出一块廉洁的“飞地”。因为，“在腐败的大海中营建几个诚实小岛，固然算得上是一个良好开端，但是，如果不进行更根本性的改革，这些小岛的价值也就极为有限。”（艾克曼，2000：235）虽然仅靠一些具有人格魅力和坚定信念的领导人物确实可以在一定程度上推动改革，但是，“依靠一位最高领导人的个人魅力和健全人格来推进改革，永远是一种高风险的长期战略。”（艾克曼，2000：279）因此，改革者要做的事，应当是寻找和发现那些超越这些个人因素之外、能够为改革创造良好条件的体制性因素。

同样，需要引起警惕的是，体制改革不单单是私有化，或者是精简机构，或者裁汰人员。私有化改革需要强有力的监管机制。政府如果对私有化改革监督不力，私有化的结果只能是导致少数人或者个别人发财致富，而广大公众却要为此付出沉重的代价。给公务员加薪，精简人员，以及私有化的发展，这三者之间具有内在的逻辑关联。而不是简单的独立实施一个制度。“为了提高公务员的工作表现，加薪也许是必要的，但是加薪必须同公务员的实际表现的提高联系在一起，而且在提高工资的同时还应精简政府部门的人员。只有当私有部门能够提供相应的就业机会的时候，精简政府官员才能行得通。因此，要提高公务员制度的现实可行性，国家必须推动私有部门的迅速发展。”（艾克曼，2000：111）

批判腐败有功论

艾克曼不同意那种容忍腐败，哪怕是低度腐败的主张和观点。“个别贿赂有时不但能给行贿者和受贿者都带来好处，而且还能提高国家的整体的效率和公平程度。但是，这种情况的存在并不能成为容忍低度腐败的根据。”（艾克曼，2000：25）原因主要有四：第一，首要的也是最明显的原因就是，上述现象并不是所有的贿赂都能产生的。第二，“如果某些贿赂的确具有配置资源的正当功效，那么就应当把这些贿赂合法化，并将有关的费用标准公之于众。以非法交易为基础的市场注定是低效的。”（艾克曼，2000：26）

第三，这种观点是建立在一种静态的分析之上。因为它假定存在一整套法律和对公众项目的要求。受利益的趋势，腐败官员会采取一定的行动，或者改变其原来的行动。“在这种情况下，虽然个人能够为自己的行贿行为辩解并视其为防止受到更大伤害的保护性行为，但是单个腐败行为所造成的系统性代价却是相当严重的。更为后怕的是，对某些公共生活领域内的腐败现象的容忍将会导致一种恶性循环，即随着时间的推移，某些人的不法行为将促使更多的人染指腐败交易。”（艾克曼，2000：26）

第四，如果腐败现象和腐败行为普遍存在，不可避免地会降低政府的合法性，或者是使政府为提高政府合法性而付出的种种努力付诸东流。据此，艾克曼的结论就是，“虽然贿赂或许确实有些好处，但是它终究不能成为法制改革的稳定和长期的替代物。”（艾克曼，2000：26）

民主制度与腐败的关系

首先，必须承认的是，民主制度有助于抑制腐败。其原因主要是：再次当选的渴望会抑制其贪婪的欲望；对公民权利和言论自由的保护，必然伴随着政务公开和政治透明的运作。但是，民主国家的腐败现象同样司空见惯。因此，民主样式的政体并不能总是成功地遏制腐败现象的滋生和蔓延。“一个成功的民主制度，需要在鼓励建立私人竞争性市场的同时建立竞争性的政治体制。”（艾克曼，2000：146）而与之相对应的另一个极端就是竞争性的腐败：腐败滋生腐败，贿赂滋生更多的贿赂；其必然结果就是，整个体制都充斥着腐败，围绕着腐败运转。

竞争性的政治体制可以对腐败构成制约。“对于那些通过选举上台的政客来说，对其最直接的‘惩罚’就体现在民意测验之中。即使贿赂是秘密的，选民也能够使腐败政客付出代价。”（艾克曼，2000：164）其原因就在于，“如果该国的政治体制是竞争性的，那么民众的意愿就能发挥更大的作用，因为在这种情况下通过选举产生的代表几乎没有违背选民意愿的自由。”（艾克曼，2000：167）于是，“更有前途的改革措施则是提高政治体制的竞争性水平，以及减少通过选举上台的政客的自由决定权。”（艾克曼，2000：168）

对于民主体制来说，竞争性的选举机制是必要的，然而必须注意的是，选举资金来源的正当性和合法性问题。“在所有的民主国家，竞争性的选举制度都有助于遏制腐败，因为反对派候选人会试图揭发在位者的腐败行为。然而，民主选举对于资金的需求，则又使政客产生了在专制政体不存在的新的偏袒特殊利益集团的动机。”（艾克曼，2000：185）这就是说，“选举本身并非是完美的腐败控制工具。”（艾克曼，2000：187）

总之，对于民主制度与腐败的关系，不能下简单的结论，民主制度就一定能够抑制腐败。我们还必须保证与民主制度相配套的一系列制度的实行。这其中最重要的就是竞争性的政治体制。就选举来说，就是竞争性的选举制度。诚然，艾克曼提醒我们的是，实行竞争性的选举制度，必须注意选举经费的来源问题。

改革必须改变公众的态度

要反腐败，就必须进行改革。改革能否彻底进行，在相当程度上，需要大众的支持。因此，改革必须能够改变公众的态度。比如说，要让人们感到改革是真刀真枪的进行中，而不是做表面文章。改革的对象不仅仅是公众自身，而是那些公众认为应当重点打击整顿的对象，诸如贪污腐败分子，偷税漏税者等。

“改革的一项重要任务是改变公众的看法，让普通百姓相信政府在治理腐败的问题上是持认真态度的。所以，政府应当把改革重点集中于那些公众最常见的腐败问题，并应当首先从人们可以免费获得的公共服务入手。……改革要有信度，就必须从上层开始进行。反腐运动打击的范围应当包括那些有钱有势的人。如果大户们都被要求照章纳税的话，其他纳税人自会效仿。如果改革只是针对普通百姓，那么必然会招致民愤，从而使政府的全盘努力付诸东流。”（艾克曼，2000：112）

改革不仅仅要使利益集团——尤其是那些资金雄厚的利益集团——的影响合法化，而且还必须坚定公众反腐败的信念。“在任何政体里，影响腐败程度的最关键因素是富有的利益集团获得合法政治影响力的能力，以及公众对于公权私用的态度。换句话来说，人们对于腐败交易究竟是感到义愤填膺，还是自己也想从中分一杯羹……在民众对政府合法性的看法基本不变的前提下，当利益集团的合法影响提高时，赤裸裸的腐败现象就会减少。”（艾克曼，2000：168）

反腐必须建立申诉机制

发展中国家顺利推进改革，一个非常重要的因素就是建立申诉机制。一个普遍的现象就是，“很多发展中国家和经济转型国家都有一个弱点，即缺乏有信度的接受民众申诉和执法的机构。”（艾克曼，2000：305）就公民投诉而言，相关组织和部门应该以公众能够看到、能够知晓的方式展开相关的调研。这就是说，申诉必须真正起到实效。“如果人们担心受到报复，那么他们就不会投诉官员的行为。”“如果人们根本不愿意去投诉的话，那么上述这些投诉受理机制也就失去了存在的意义。”（艾克曼，2000：226、228）诚然，申诉也不决应该成为人们借助合法形势解决个人恩怨的工具。

申诉不仅要有效果，而且还必须保护申诉人的权益。“贫困国家的政府应当设法了解穷人和处于边缘地位的群体的疾苦，同时又不使他们因为开口抱怨而受到惩罚。”（艾克曼，2000：220）保护申诉人权益的最好方式当然是以组织的名义维权。“在那些缺乏有组织的利益集团的发展中国家，只有将来这样的利益集团出现之后，保护举报者才能成为反腐改革的一项重要内容。”（艾克曼，2000：229）

总之，“如果民主能够向民众提供可供选择的抒发不满的渠道，并且能够激励在位者秉公办事，那么它就将有助于遏制腐败。”（艾克曼，2000：163）在腐败现象得到有效的控制和惩治之后，改革就能够更加顺利推进。

关于中国反腐的建议

在该书中文版序言中，艾克曼对于中国的腐败问题，提出了她自己独特的意见和建议。虽然名为中文版序言，实则是关于中国反腐的建议。该书对于发展中国家反腐都具有一定的反思和借鉴意义，我们当然可以从中汲取知识的养料和智慧的源泉。

就中国腐败的总体情况而言，中国存在着严重的系统性腐败。因而不能简单统计腐败的人数，必须深入挖掘腐败的根本原因。这就是必须寻找腐败的动机。只有彻底清除了腐败的动机，腐败现象的控制才有实效。这就是反腐败措施中的前馈控制，而不是事后惩罚。

“尽管中国选择的发展道路具有这样或那样的优点，但是它却蕴含着系统性的腐败机会。同所有混合式经济国家一样，中国试图在保持一个地位显著的国有部门的同时鼓励私营企业和外国投资的发展，而这样做就不免导致行贿动机的产生。在衡量反腐败工作的效果方面，单纯统计被追究刑事责任的腐败官员的人数，并不是一种有用的衡量标准。相反，国家应当深入探究行贿和受贿的根本原因。如果不能搞清这些深层的腐败成因，那么腐败动机就仍会继续存在下去。而当新任官员和个人开始利用那些继续存在的腐败机会时，反腐败运动原先的短期成果就会荡然无存。”（艾克曼，2000：1－2）

“在反腐败方面，加强执法和监督力度是必要的，但是如果那些引发贿赂的基本条件不加以清除，执法和监督就不会产生长远的影响。这是因为倘若腐败动机依然存在，那么一批‘害群之马’被惩处后，紧接着便会有新的腐败官僚和行贿者粉墨登场。”“改革的首要目标是减少腐败交易发生以前潜在的行贿和受贿动机，而不是一味强化事后惩治。”（艾克曼，2000：7）

就经济领域而言，中国政府必须给外国投资者和中国百姓以坚决的反腐败的决心，在合同的表现上，必须确保合法合同的履行，以及非法合同的终止。

“具体地说，中国政府应当让投资者相信国家会确保合法的合同得到执行；对于中国的民众，则应使他们坚信国家将不会保护那些通过腐败方式取得的合同。如果有证据表明合同的签订的过程中的确发生了腐败交易，那么国家就应否认自己有保证该合同得以执行的责任，并宣布合同失效。”（艾克曼，2000：1－2）在这里，艾克曼特别重视政治决心的重要性。因为，“再好的主意，如果没有人愿意付诸实施，也是毫无价值的。”（艾克曼，2000：6）“国家要富强，必须创建一套能够把民众的要求转化为法律的机制，同时要对执法做出可信的承诺，并能为那些受到敲诈勒索的人提供法律支持。”（艾克曼，2000：21）

就公民权益保障而言，在反腐败的同时，必须建立相应的权利申诉和权利救济机制。而且必须将之纳入到反腐败战略之中。这样做的一个主要考虑就是因为中国的司法文明尚须改进。从反腐败的体制入手，建立权利申诉和权利救济机制，这是反腐败非常重要的一环。

“对于遏制腐败，中国的基层分权和民主化改革能够有所助益。然而必须注意到，在进行分权的同时，必须建立相应的申诉制度，从而使人们能够免受由于个人恩怨或基层政治争斗而造成的诬告的侵害。因此，保护公民的个人权利免受侵害，必须成为反腐败运动的组成部分。否则的话，有些人就会巧借诬告或证据不足的指控来达到某种个人或政治目的。例如，在前苏联，对腐败行为的审理经常被用于惩罚那些在其它问题上开罪政府的人。如果出现了这种情况，那么不仅会令人们感到自己受到了不公平的对待，而且还将使整个反腐败运动濒于崩溃，因为这时人们会认为官方在选择要查处的腐败案件的时候并不是根据腐败行为本身的饿严重程度，而是依据被告人的身份。在这方面，中国必须慎之又慎，以保护其反腐败工作的纯洁和公正性。因为中国的司法系统尚不完善，而且在保护被告人权利方面也仍须进一步改进，所以中国当前的反腐败运动最好能够首先从广泛的体制改革入手。”（艾克曼，2000：3－4）

总之，治理腐败问题，关键就是要建立好的市场体制，重新设计公共项目，以限制官员的权力，彻底驱除腐败动机。“虽然中国的腐败现象表明市场可能出了一些问题，但是解决腐败问题的方案绝不是重新回到纯粹的社会主义里去。本书所谈及的治腐之道，主要是要建立合法的市场机制，同时对某些公共项目进行重新设计，以限制官员能够随意支配的公共利益。严刑峻法固然可以提高腐败行为的风险，但是严肃的反腐改革却绝非仅限于此。要使反腐改革取得成功，不仅要客观地分析和总结意在谋取私利的个人利益动机究竟如何渗透到公共项目，而且还需要多方协同努力，通过彻底的体制性改革来减少这些利益动机。”（艾克曼，2000：4－5）

对于中国来说，“一个依靠个人关系已经成为规范的社会要想转变成为一个具有强有力的市场和公有部门体系并且更加非人格化的社会，其过程是相当痛苦的，而且这种转变既有可能带来良性循环，也可能引发恶性循环。”（艾克曼，2000：138）这其中有很多工作需要我们去做。比如政府信息公开问题。“政府公开信息在发达国家是标准的政府行为，然而发展中国家在这方面却严重不足。”（艾克曼，2000：214）比如充分发挥大众传媒的作用，以及新闻自由问题。“如果说选举在遏制腐败方面发挥的作用十分重要的话，那么大众传媒的作用就堪称是异常关键。”“如果大多数媒体同政党联系紧密，那么仅有名义上的新闻自由是不够的。”（艾克曼，2000：219）

比如转变政府职能，真正实行政企分开的问题。“如果中国想建立一种更为民主的政府结构，就需要正视中国企业中广泛存在的利益冲突问题。中国的政府官员有时在公营和私营部门担任多项职务……中国有悠久的‘混淆政府和私人部门界线’的传统。这一传统不仅同国家发展高效率的现代化企业的初衷相矛盾，而且还与建立一个更具问责性的政府的目标相冲突。”（艾克曼，2000：178）此外，官员的财产审计与财产公开问题同样不可忽视。“公开政客及其家族成员所拥有的经济利益，对于提高政府的民主问责度来说是非常必要的。”（艾克曼，2000：178）

参考书目：

[美]苏珊·罗斯·艾克曼：《腐败与政府》，王江、程文浩译，北京：新华出版社，1999年版。