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肖高华:政府与市场:近代官厅金融监督制度设计疏论

更新时间:2022-08-08 08:59:18
作者: 肖高华  

   内容提要:在金融监督近代转型中,朝野从银行监督、证券监督、保险监督等方面提出了诸多官厅金融监督制度主张。虽然不同历史时期因政权更替等因素政府对金融市场的监督力有强弱之别,但时贤官厅监督主张大体上均蕴含着国家权力与市场权利的价值诉求。这些不但为当年金融监督制度体系的构建提供了一定的舆论准备与智力支持,而且能为当前我国金融领域中实现“政府有为”与“市场有效”提供某些有益的参考。

  

   关 键 词:金融监督  国家权力  市场权利  近代中国  financial supervision  state power  market rights  modern China

  

   官厅金融监督是政府运用国家权力对金融市场进行合理调控的重要手段,近代不同时期国家政治权威有所差异,但朝野都较为关注政府对金融领域的监督,并从不同角度提出了多种金融监督主张。金融监督无疑是近年来学界的研究热点,代表性成果有万立明的《近代中国银行监理官制度的发展轨迹及其启示》、刘平的《近代中国银行业监理官制度述论》、邹进文的《近代中国证券监管思想的演变探析》、兰日旭的《近代中国银行监管体系探析——基于政府与银行公会的视角》。然而以往研究较为集中于政府层面的金融监督实践,对政学两界官厅金融监督思想的研究较为薄弱,尤其是对其背后蕴含的国家权力与市场权利之间的张力关注不足。本文以政府与市场关系为视角,对近代不同时期的金融监督制度主张进行系统的考察与分析,以深化对金融监督近代转型的认识并为金融市场中实现“政府有为”与“市场有效”提供某些借鉴。

  

   一、近代官厅银行监督制度设计

  

   清末财政清理中,政府对银钱业的监督提上了议事日程。如度支部道:“若无管理之规条,恐各项银行必致自为风气,则财政仍无整齐之日”。[1]此时虽无专门性银行监督法规,但颁布了《大清银行则例》等,政府对银行的监督开始启动。清末时期官厅银行监督的目标是使国家权力介入银钱业市场,确保政府财政收入,呈现出市场权利服从国家权力的倾向。北洋时期虽然中央政府权威式微,但颁布了《各省官银钱行号监理章程》《中国银行监理官服务章程》等,对国家权力与银行市场权利进行了某些规定。与清末时期相比,北洋政府介入银行市场的目标更在于避免市场运行风险。因国家权力不足,再加上一战期间中国有一个短暂的经济发展机遇,政府对银行监督的力度下降。国民政府时期,银行业存在巨大金融风险,加之中央政治权威有所增强,加快了银行监督的步伐,颁布了《金融监理局组织条例》《金融监理局检查章程》等,政府力图强力介入银行市场。近代不同历史时期皆注重银行监督法律法规建设,银行监督制度体系得以初步构建。

  

   就银行监督主体而言。清末时期的银行监管主体机构为度支部,“总分各行须造报营业资财,切实报告,由总行呈送度支部查核”。[2]清廷改户部银行为大清银行,并厘定了各银行则例,确立了大清银行的中央银行地位,以加强政府对银行市场的监督。除度支部之外,中央银行对银行市场有一定监督权。当然,此种监督还刚萌芽,且与度支部之间的监督权限不清。北洋时期对银行的监督权归属财政部、币制局。财政部代表国家权力综合考核各银行,派员进行稽查。当然,财政部的监督侧重于行政管理方面,而货币市场监督则由币制局负责。国民政府建立之初设立金融监理局,其第一科负责对银行业的监督。金融监理局被撤销后对银行业的监督由钱币司接管。[3]抗战时期,对银行的监督由财政部监督向由财政部与四联总处共同监督转变。此外,通过财政部的授权,中央银行、省财政厅成为银行监督机关。[4]银行监督从财政主管机关监督向财政主管机关与中央银行混合监督转变,有益于财政监督与金融监督的分离。

  

   就银行监督客体而言。晚清时期度支部对各银钱业实行统一监督,既包括新式银行又涵盖钱庄、钱铺、票号等,且注重加强对专业银行的监督。北洋时期注重银行准入退出、货币发行、业务经营等方面的监督,对有导致金融风险之处即予以惩罚,且外商在华银行纳入了官厅银行监督范围。国民政府时期,有关银行章程则例之审核、银行业务及财产事项之检查等都属于银行监督范围。国民政府强调对货币的监督,意在整顿纸币发行混乱的局面。

  

   在银行监督近代转型中,时贤从银行监理官、中央银行监督、货币发行监督等监督主体、监督客体方面,就国家权力如何监督银行市场进行了深入探讨。

  

   关于银行监理官制度设计。清末财政清理中国家权力开始强力介入银行市场,银行监理官制度应运而生。在银行监理官制度实施之前曾短暂地实施过银行考察员制度,由财政部、商部各派一人担任。1908年,度支部奏请派遣监理官,银行考察员制度废止。监理官有权随时检查大清银行总行及其分行的现金、账簿等。度支部作为银行监督机关可随时派员与银行监理官一同查核。在派驻银行监理官之前,对银行业的监督由财政监理官兼理,自设立银行监理官后“所有各省财政监理官,均毋庸监管银行事,以专责成”[5],萌发出财政监督与金融监督分离的趋势。银行监理官制度的启动,体现出国家权力对银行市场的监督有所强化。银行监理官制度为北洋政府所继承,监理官承财政总长之命监督银行事务,随时检查银行之簿记、金库、准备金状况、票据等。银行监理的范围包括一般银行、专业银行、外商及中外合资银行。[6]国民政府时期对银行监理官制度反而不够重视,只在农商行等少数银行实施,虽后来派遣范围扩大到各省银行,但到抗战后期银行监理官制度被废止。

  

   对于银行监理官制度舆论界有着不同的看法。一种观点认为,银行监理官制度在银行监督中发挥了重要作用,“对于银行本身有很大的利益”“对于国家社会也有很大的帮助”。[7]另一种观点认为,银行监理官的作用有限,不能把银行监督的重任寄托于其身上。[8]在近代银行监理官曾在事前审核银钱行庄放款业务、事后抽查银钱行庄放款用途等方面行使监督职权,对于加强政府对银行市场的监督、促使银行业务纳入正轨,发挥了某些积极作用。当然,银行监理官毕竟因数量有限,难以对全国广大区域的各银行实施监督,再加上有些监理官素养不足等因素,难以取得令人满意的效果,因而国民政府时期最终被废止。

  

   关于中央银行监督制度设计。中央银行监督属于现代金融监督范畴,清末时期,胡燸棻、宋育仁、容闳等人建议设立中央银行来强化国家权力对银行市场的监督。胡燸棻主张在京城设立归户部管理的官家银行,在省会或通商码头设立由藩司经理或关道总核的分行。宋育仁上奏提出设立国家银行,以便解截支拨各款统归国家银行,不致有出纳经手之侵渔等弊。容闳主张赋予国家银行稽查分行的权能,“如各行有违例情事,可派委员至总行查账”。[9]清末时贤已表达出实行中央银行监督之意,由中央银行代表国家行使对各银行的监管职权。清末财政清理期间中央银行监督主张不断提出,说明政府对银行市场的监督受到普遍关注。当然,因清廷覆灭的中央银行监督并未能真正付诸实施。

  

   北洋时期中央政治权威弱化,政府对金融市场的监督力下降,中央银行监督并未提上政府议事日程。当然,鉴于银行市场混乱,存在着极大的金融风险,少数舆论界人士认为“国家万不能不监核而操其大权”[10],主张将分散在各地的抵押银行、劝业兴业银行等组织起来,以便中央银行实行监督稽核。总之,北洋时期舆论界少数人赞成由中央银行掌握金融监管之大权,促使中央银行监督成为整个银行监管体系的中枢,以此来解决金融市场乱象。因政府对金融市场的监督力下降,中央银行监督制度并未进入政府层面。

  

   国民政府建立后,“四行”的中央银行地位得以确立,但中央银行监督仍不健全,金融市场依然混乱。吴承禧、章乃器等人就如何健全中央银行监督制度提出了一些具体建议。一是货币发行权集中于中央银行。吴承禧指出,中央银行是调剂金融的唯一机关,在拯救商业银行危险、镇定金融恐慌、抑制信用膨胀等方面有着重要作用,我国纸币紊乱的主因是缺乏中央银行监督而发行钞票的银行太多,货币发行权应集中于中央银行。[11]当年货币发行的银行过多,政府难以对银行市场进行监督,要使货币信用巩固,非采用货币发行集中制,限制发行的资格,将货币发行权归之于中央银行不可。二是全国现金准备集中于中央银行。章乃器主张建立强有力的中央银行,集中全国的现金准备,适宜的运用金融力量,以保持金融市场之完整与活动,消除金融恐慌。[12]三是提高中央银行地位使其成为调控全国金融的总枢纽。舆论界的主张,为国民政府时期中央银行监督制度的确立与完善奠定了理论基础。

  

   在现代银行制度体系中,中央银行为银行系统的神经中枢,负有监督商业银行的责任。面对银行市场的混乱局面,近代不同历史时期朝野皆呼吁设立中央银行或提高中央银行地位,以强化政府对银行市场的监督。清末时期,政府欲强化对金融市场的介入,中央银行监督制度开始启动,然因清王朝覆灭而终止。北洋政府对金融市场的介入弱化,中央银行监督未进入政府考虑范围。国民政府建立后,中央银行监督制度正式确立。中央银行监督制度的实施,在集中货币发行、集中准备金、控制市场信托等方面发挥了某些积极作用。当然,因受各种条件的限制,中央银行监督制并没有达到预期效果。国民政府强力介入金融市场,并没有能有效解决政府与市场关系的问题,反而滋生了政府自身的腐败。

  

   关于货币发行监督制度设计。银行监督客体范围较为广泛,在银行监督近代转型中朝野对于货币发行监督十分关注。晚清尤其是清末时期,货币发行异常纷乱,金融市场动荡。时贤主张从禁用私钱、度支部发行正式纸币、严禁滥发钞票等方面来加强政府对货币发行的监督。一是禁用私钱。道光年间两江总督陶澍与林则徐共同提出加强对货币发行的监督,主张“自铸银币;适当限制洋钱;统一钱法,禁用私钱”[13]。清末时期陈璧上奏禁用私钱,并奏请划一币制,派钦差大臣分赴各省归并铜币局厂,银币专门由度支部总厂铸造,各省分厂概令停止。面对铜元充斥,御史孙培元奏请一律严禁铜元私铸。[14]二是由度支部发行正式纸币。鉴于各地发行的银钱官票太滥,隐患无穷,陈璧建议由度支部发行正式纸币,以挽救金融混乱局面。[15]三是严禁滥发钞票。郑观应呼吁加强对货币发行的监督,防止滥发钞票,反对钱庄在准备金不足的情况下滥发银票。他说:“商银行所出者,必须经官验看,核其存库银钱若干,始准出票若干。”[16]晚清时期铜元充斥,导致农业耗损、工业束缚、商业亏折、债权损失等诸多弊害。[17]清末时期朝野主张加强政府对货币发行的监督,以改变金融市场上铜元充斥、市面紊乱的状况。

  

北洋时期在政府与市场关系上金融市场独立经营性较强,货币发行几乎没有纳入政府监督范围。国民政府建立后中央权威增强,为货币发行权监督提供了一定条件。时贤以“单一主义”货币发行理论为基础,主张加强政府对币制的监督。吴一夫指出,货币发行必须有相当数额,避免供过于求引起恐慌,同时必须采用单一发行主义,以免币制复杂。[18]“裕孙”发文指出,银行发行事务与营业事务应严格划分,不得混淆,非有法定准备不得滥发。[19]朝野强调货币发行权专属中央,严格限制发行总量,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 贵州财经大学学报, 2021(06)
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