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殷剑峰 王蒋姜:财政大扩张,地方紧平衡——2022Q2地方区域财政

更新时间:2022-08-07 00:19:00
作者: 殷剑峰   王蒋姜  
68万亿元以上1。2022年财政预算中调入资金及使用结转结余2.33万亿元,包括中央和地方财政从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金,以及地方财政使用结转结余资金。可以看出,2022年可使用资金存量规模整体较高,可以有效保障财政支出增长同时控制政府债务风险。

  


图4  年末全国财政使用结转结余及调入资金规模(亿元)


数据来源:财政部,国家金融与发展实验室。

  

   第二,盘活存量资产提高财政收入空间。5月国务院下发《进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》,针对存量规模较大、有利用空间、收益较好的基础设施,通过REITs、PPP、股权转让或直接出售、联合整合等方式有效盘活存量资产,形成存量资产和新增投资的良性循环,扩大有效投资,盘活资产资金用于项目职工安置、税费缴纳、相关债务的偿还以及新增项目投资,降低政府债务风险。2022年上半年,全国非税收入增长18%,一方面,中央非税收入的增长53.2%,源于原油价格上涨带动石油特别收益金专项收入增加、按规定恢复征收的银行保险业监管费收入入库等。另一方面,地方非税收入增长15.5%,主要原因就在于地方政府多渠道盘活闲置资产以及原油价格上涨带动的矿产资源收入增加,上半年国有资源有偿使用收入增长29.6%,国有资本经营收入增长49.6%,两项合计拉高地方非税收入增幅12个百分点。

  

   第三,有效使用财政存款推动财政支出进度。财政收支差额变动形成财政存款,理论上来讲,财政收入大于支出时财政存款增加,反之财政存款减少。但事实上财政存款与财政收支变动并不一致(图5),在我国连年赤字的背景下,财政存款却在不断增长,背后反映的是我国财政支出的滞后性,即财政资金并不能及时进入实体经济发挥作用,形成了央行财政存款的持续累积。财政存款绝大部分是国库库款,超过95%的部分存放于人民银行。2022年上半年,一般公共财政收支差额-2.4万亿元,财政存款新增0.52万亿元,整体财政支出进度较慢,主要表现为:4月份受疫情拖累整体支出项目进度较慢,导致财政存款增长较快;5月份财政支出加快,反映在6月财政存款的快速下滑,整体表现与财政支出一致。因此,预计下半年,财政支出会不断加快项目进程,推动财政资金尽快进入实体经济。

  


图5  财政存款与财政收支差额变动(亿元)


数据来源:WIND,国家金融与发展实验室。

  

   注:财政收支总差额=(一般公共预算收入+政府性基金收入+国有资本经营收入+社保基金收入)-(一般公共预算支出+政府性基金支出+国有资本经营支出+社保基金支出);

   一般财政收支实际差额=一般公共预算收入-一般公共预算支出。

  

   二、结构:规模扩张下结构性风险加大央地财政不平衡

  

   在疫情冲击下,中央和地方之间的财政分化加剧,地方政府的财政压力进一步加大(图6)。中央财政收支顺差规模在不断扩大,其中一般公共财政与政府性基金表现不同,主要表现为一般公共财政收支顺差的扩大,而政府性基金收支差额不断缩窄,5月和6月份政府性基金转为赤字,上半年政府性基金赤字累计142亿元,为2015年以来首次基金赤字。与此相反,地方财政一般公共财政和政府性基金收支赤字均在不断扩大,并同时达到同期最高赤字水平,尤其政府性基金收支赤字水平已经超出2020年全年基金赤字规模。可以看出,一方面,同时面临疫情冲击和房地产市场下滑,地方政府财政负担进一步加重;另一方面,稳增长背景下,稳民生、稳投资、稳基建的责任主要由地方政府承担。因此,进一步推进央地之间的财政体制改革尤其是事权和支出责任的改革,是地方政府财政可持续发展的必要之举。

  


图6  中央及地方总财政赤字2规模变化(亿元)


数据来源:WIND,国家金融与发展实验室。

  

   政府债务作为财政收支的补充,财政收支压力下放地方政府的同时,债务压力也进一步集中于地方政府。从债券发行来看,2022年上半年,国债共发行3.4万亿元,同比增长21.9%,地方政府债券共发行5.3万亿元,同比增速高达57.1%,在国债、地方政府债券和城投债中,仅地方政府债券发行占比近半。从债券存量来看,国债余额较去年同期增长11.3%,而地方政府债券余额同比增长25.7%,在政府债券中占比升至48%,达历年最高。从杠杆率水平来看(图7),上半年中央杠杆率3一直较为稳定,保持20%左右,而地方政府杠杆率4不断攀升至40.9%,主要原因在于上半年专项债发行的提速,地方政府债务压力不断增长,挤兑地方政府财政空间,也极大地影响了地方政府的融资投资等活动。

  

图7  中央及地方杠杆率水平变化(%)


数据来源:WIND,国家金融与发展实验室。

  

  

   土地财政收缩

  

   土地财政收入持续下滑,政府性基金收支背离。2022年1-6月政府性基金收入累计增速持续下滑,其中6月末地方政府性基金收入下滑近30%,国有土地出让收入增速-31.4%(图8)。自2021年一季度以来,全国政府性基金收入增速开始下滑,进入2022年后,政府性基金收入和国有土地出让收入同比持续为负增长,且一直处在历年增速低位。而与往年不同,2022年政府性基金收支增速背离,在收入持续负增长的同时支出增速持续为正且不断上涨,截至6月底,地方政府性基金赤字规模近2.7万亿元,创史上最高赤字水平。结合国有土地出让权收入安排的支出增速变动,可以看出,政府性基金支出中用于土地出让相关的支出占比在逐渐下滑,2019年前土地出让支出在政府性基金支出中的占比一直在90%左右,而2019年后国有土地出让相关占比开始减少,2020年6月已经下降至58%。地方政府性基金支出中用于铁路、民航等基础设施建设的占比在不断提升,即政府性基金对于稳经济、稳投资的作用越来越大。土地财政作为地方政府政府性基金收入的主要部分,维持房地产市场的稳定发展、保障政府性基金收入的稳定增长是缓解地方政府财政压力的重要部分。

  


图8  全国政府性基金收支同比增速变化(%)


数据来源:WIND,国家金融与发展实验室。

  

   房地产市场持续低迷,土地市场遇冷。二季度房地产市场开发持续萎缩,虽然今年房地产政策有所放松,但是市场信心仍然较弱,二季度房地产开发投资累计同比增速转负,且降幅持续加深,房地产销售面积和销售额持续下滑,累计同比均分别下滑至-22.2%、-28.9%。同时土地市场量价同跌(图9),100个大中城市的土地市场成交面积和成交总额增速均在持续下滑。2021年二季度之后,土地流拍增多、土地溢价率持续回落,尤其疫情冲击下房企资金现金流不足,开发商拿地意愿不强,2022年上半年,土地成交面积同比增速持续为负,土地成交面积占供应面积比重下滑至74%,为近年最低,5月土地溢价率降至今年最低2.15%。土地市场低迷直接影响地方政府的土地出让金,同时影响城投平台土地抵押融资。尤其在疫情冲击稳经济的背景下,收入端减税降费和土地出让收入持续下滑,支出端民生支出刚性和专项债带动的基础设施建设支出不断增长,地方政府财政收支平衡压力加大。

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国经济50人论坛
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