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王敬波:行政基本法典的中国道路

更新时间:2022-08-04 00:45:46
作者: 王敬波  

  

   内容提要:行政法典的制定要实现通过法典巩固国家治理改革的目的。放管服改革、综合执法改革等国家治理改革的重大成果应当通过行政法典予以规范化。为实现覆盖公共行政全领域的通约式改革立法,行政法典既要从现行行政法律法规中提取公因式,纵向上要融汇行政组织、行政行为和监督救济领域的行政法律的共性规则,关键领域也要从具有创新价值的法规规章中抽取规则,以补足现行行政法律体系的短板和不足,实现一揽子高效和前瞻性立法的目的。党中央国务院推进法治政府建设的核心政策同样是行政法典化的重要法源,可以在立法目的、法律原则和具体制度中进行转化。行政法典定位于行政基本法,在体例结构上要融贯实体规范与程序规范,要兼顾传统行政法治规则与未来行政发展态势,充分彰显新时代行政法典的科学理性设计。

   关键词:行政法典;改革与立法;法律和政策;实体和程序;数字政府

  

   中国学界最早开启行政法典化的设想始于上世纪80年代初,全国人大常委会法工委成立行政立法研究组的首要任务就是制定一部行政法通则,但是由于各方面条件均不成熟,中国行政法律体系转而开启单行法先行的发展路径。目前,我国行政法律制度体系已经基本形成。但民法典的成功再次点燃了行政法学界启动行政法典编纂工作的热情和雄心。“制定行政法总则的时机已经成熟,我们有能力借鉴民法总则的立法技术将我国行政法中共性的东西抽取出来,形成具有中国特色的行政法总则。在行政法总则的指引下,进一步制定行政法分则,最终形成一部体系完整的行政法法典。”学界对行政法典化的必要性已经基本形成共识,差异只是制定行政法典的路径选择和时间表。

   本文希望从行政法典制定过程中如何协调国家治理改革与法典化的关系,如何对现行行政法律和重大政策措施进行取舍与整合,如何吸收我国近年来法治政府建设的成果等维度展开讨论。同时,立足于行政法律体系基本法的定位,提出行政法典的体例安排和规范构成的建议。

   一、行政法典巩固行政体制改革成果

   法律要巩固改革成果,并为改革提供保障。改革开放以来,我国行政领域开展多项重大改革并取得显著成效。例如,在行政组织法领域,先后开展了八轮党和国家机构改革。在行政行为法领域,开展行政审批制度改革、放管服改革、相对集中行政处罚权改革、综合行政执法体制改革以及商事登记制度改革等。在行政争议解决领域,开展行政复议体制改革、行政审判体制改革等。应当说,一系列国家治理改革对于优化政府职能,提高政府治理能力,规范行政行为,实质性解决行政争议等产生重要作用。面对历年来多项行政体制改革,行政法典应当吸纳哪些改革成果,需要考虑两个主要因素:一是治理改革与行政权力的相关度。行政权力是行政法的核心要素,行政法的理论体系围绕行政权配置(行政组织法)、行政权运行(行政行为法)以及行政权的监督和救济(行政复议和行政诉讼)展开。因此,涉及行政组织、行政行为、行政复议和行政诉讼的改革事项,应当作为行政法典的参照领域。二是治理改革的重大程度。行政法典是行政法律体系的顶层设计,只有涉及行政权的重大改革事项才有可能纳入法典,微观领域的涉权改革则应由其他行政法律予以规范。

   (一)党和国家机构改革之法典化

   我国行政组织领域开展的多项改革,直接涉及行政组织法定原则、党政合署机构的法律地位以及行政编制等行政组织法基本问题,因此,其在行政法典中应当予以规范。

   1.从行政机构改革实践中提炼行政组织法基本原则

   改革开放以来,我国行政改革主要围绕机构精简和职能转变展开,大部制改革、综合执法体制改革、简政放权等重大改革,虽然改革目标不同、侧重点有别,但总体呈现出打破固有权力边界,强化管理职能整合以及行政系统一体化的整体政府发展趋势。近年来,我国行政领域开展的相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权、综合执法体制改革等都是为了克服条块分割行政体制导致的部门化和碎片化管理造成的弊端。可以说,持续推进的行政体制改革通过机构整合、功能整合等方式,呈现出以行政整体性为价值理念,以公民需求为导向,以协同合作为运行保障的基本特征。“整体治理原则”更加突出其作为行政组织法的基本原则的地位。同时,由于行政审批局、综合执法局等集中行使权力的行政部门的设立,审批机构、行业主管部门以及综合执法部门之间的相互衔接成为决定改革效果的关键。因此,推动行政权力运行过程中不同环节之间“协同协作原则”的确立,必然成为行政法典关注的重要任务。此外,从提取共性原则的角度而言,《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)中均有关于“精干原则”的规定,目的是确保组织设置和人员配置符合高效行政的标准。因此,将该原则作为行政组织设置的一般原则具有合理性。综合上述分析,在行政法典中行政组织篇的法律原则部分,至少应当包括整体治理原则、协同协作原则和精干原则。

   2.将党政合并合署组织规则嵌入法典

   党政机构合并合署是深化党和国家机构改革的一项重要举措,目的是加强党的全面领导,提高政府执行力。部分党政机构的一体化改革必将对行政组织法体系产生深远影响,未来的行政法典也必须回应这一机构改革重大举措。一是要在法典中创设党政合署机构的基本规则。《深化党和国家机构改革方案》中涉及大量的党政机构合并合署改革,但在我国现行的《国务院组织法》和《地方组织法》中均没有关于党政合署机构的规定,需要结合党和国家机构改革方案的价值导向凝聚法理原则,明确党政合署机构的地位和权能。二是要创设行政编制的基本规则。行政编制是行政组织的基本要素,目前我国行政编制没有法律规范,主要依据是《中国共产党机构编制工作条例》,该条例的性质属于党内法规。行政编制兼具政治属性和行政属性,有必要将行政编制的若干核心规范提升为国家法律。因此,在行政法典中对于编制管理原则、编制类型、编制方案及其程序等进行规定。

   3.明确派出机关和派出机构的法律地位

   我国《地方组织法》对派出机关只有原则性规定,对于派出机关的职责权限未做任何规范,导致街道办事处的法律定位始终不清晰。而正在推进的基层治理改革明显扩张了街道办事处的权能,有的地方还授权街道办事处行使区政府职能部门的职权。为此,北京市、天津市和上海市都制定了《街道办事处条例》,对街道办事处履行综合管理职能作出详细规定。另一方面,经济体制改革和行政体制改革不匹配的矛盾在派出机构这一微观领域也有所体现。政府派出机构在《地方组织法》中也没有相关规定,结果导致有关派出机构的地方立法缺乏上位法依据。例如,各地的高新区、经济开发区管理委员会以政府派出机构的名义行使政府赋予的综合审批、相对集中行政处罚权等职能,严格来说都没有明确的法律依据。再如,根据《中国(上海)自由贸易试验区条例》第8条之规定,中国(上海)自由贸易试验区管理委员会为市人民政府派出机构,管委会具有发展经济、社会服务、公共秩序等多个领域的综合管理职能。显然,这与行政法组织上关于派出机构的职能定位反差巨大。对于这些地方行政管理体制改革中的普遍性问题,行政法典必须有所回应,并为地方管理改革预留弹性空间。

   4.确立权责法定原则与权责清单制度

   权责清单制度是当前及未来行政改革的重要举措之一。《法治政府建设实施纲要(2021-2025)》要求“全面实行政府权责清单制度,推动各级政府高效履职尽责。2022年上半年编制完成国务院部门权责清单,建立公开、动态调整、考核评估、衔接规范等配套机制和办法。调整完善地方各级政府部门权责清单,加强标准化建设,实现同一事项的规范统一。”由此可见,权责法定是宏观层面的行政法治原则,宜在法典总则中予以规定;权责清单制度则属于具体管理制度,可以在行政组织篇中进行规范。

   (二)放管服改革之法典化

   行政审批制度改革是简政放权的关键一招,其核心措施是大幅减少行政审批,降低市场准入门槛。而“放管服”改革则属于行政审批制度改革的升级版,目前已成为行政体制改革的核心内容,也是法治政府建设的基本要求。进一步推进“放管服”改革,亟需法治的引领和保障,行政组织法与《行政许可法》的跟进与调整也势在必行。

   1.行政审批制度改革的间接吸纳

   行政审批制度改革措施要进入行政法典,一个重要前提是《行政许可法》的修订完善。因为当前的行政审批制度改革已经明显突破了《行政许可法》的规范框架。如何在改革与法治之间达成均衡态,成为法典化过程中必须解决的重要问题。对此,可以从改革措施与法律规定的冲突进行观察。第一,《法治政府建设实施纲要(2021-2025)》中提出的多项改革措施均涉及《行政许可法》。例如,该实施纲要中提出“一业一证”改革,探索实现“一证准营”、跨地互认通用。而传统上行政许可的设定与行业管理直接关联,即行政许可分业实施。“一业一证”改革不仅涉及现行《行政许可法》上行政许可的设定,还涉及各个领域法律和行政法规对于行政许可设定的复杂规则体系。但现行《行政许可法》中对行政许可设定之规范,并没有关于“一业一证”的规则。如果将“一业一证”改革成果纳入行政法典,需要在吸收现行《行政许可法》的基础上,对于行政许可的设定规则进行创制。第二,《法治政府建设实施纲要(2021-2025)》要求“严格执行市场准入负面清单,普遍落实‘非禁即入’”。但现行《行政许可法》中行政许可设定之规范,也并未明确规定“非禁即入”。第三,“告知承诺制”一反由行政机关主导许可的模式,转而运用契约形式来替换法律上的强制性规定,用双方合意取代单方行政行为,从而最大限度发挥了市场主体的能动作用,也是行政许可迈向市场化的重要举措。总之,“容缺受理”“告知承诺”等一系列改革措施已经对既有行政许可制度形成巨大冲击。第四,《行政许可法》第25条规定了相对集中行政许可权制度,即由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。但在行政审批制度改革过程中,全国已经普遍建立了行政审批局。因此,相对集中行政许可权制度或许将逐步退出历史舞台。第五,行政审批改革导致行政审批权集中之后,前端的行政许可与事中行政监管以及事后行政处罚之间出现明显的权责配置断层,不同部门之间难以有效衔接,并影响改革的成效。总之,对于上述罗列的诸多改革与法治之间的矛盾问题,必须首先由《行政许可法》作出回应和调整,实现改革与法治的同频共振,进而才能在行政法典中予以凝练和固化,从而为未来之改革奠定法律基础。

   2.包容审慎监管理念与新型监管方式之检讨

自2017年以来,国务院政府工作报告中连续4年对平台经济新业态的发展及其监管提出“包容审慎”之要求,并对“包容审慎”的表述由监管原则普及为一种监管方式。“包容审慎”作为一个主观思辨性概念,体现了政府对经营者与消费者的换位思考和宽容态度,意味着先看一看、先放一放、先让市场跑一跑,体现了政府对市场的自我调节能力和资源配置能力的认可。因此,包容审慎监管属于市场监管基石性理念,这种理念意味着政府的基本立场是“相信市场”和“鼓励创新”,同时更加重视事中事后监管。2019年8月,国务院办公厅发布的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》对“创新监管理念和方式,实行包容审慎监管”作出规定。对于这一高度彰显政府理性精神的监管模式,行政法典如何予以回应和接纳,也是法典编纂应当考虑的重要课题。另外,近年来,我国行政监管部门不断创新监管方式,例如,金融监管部门积极探索行政和解等新型监管方式的应用,并在证券监管领域取得了积极效果,2019年修订的《证券法》则将行政和解予以法定化。但在其他行政领域,(点击此处阅读下一页)


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