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季烨:两岸关系和平发展制度性安排的经验考察

更新时间:2022-08-01 15:10:51
作者: 季烨  
2008年12月,胡锦涛同志在纪念《告台湾同胞书》发表30周年座谈会上指出,对于台湾参与国际组织活动问题,在不造成“两个中国”“一中一台”的前提下,可以通过两岸的务实协商,作出合情合理的安排。[11]随后,这一提法延伸至更广义的两岸政治定位问题。2012年11月,党的十八大报告再次提出:“希望双方共同努力,探讨国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系,作出合情合理安排”。[4]“合情”,就是照顾彼此关切,不搞“强加于人”;“合理”,就是恪守法理基础,不搞“两个中国”“一中一台”。这体现了大陆方面愿意正视分歧、逐步破解难题的决心和诚意。[12]

  

   事实上,早在两岸开启制度化协商谈判之前,大陆方面就强调“合情合理”的重要意义。1991年4月29日,时任国台办副主任唐树备在会见陈长文率领的海基会访问团时,提出了处理海峡两岸交往中具体问题应遵循的五项原则,其中第三项指出:“在坚持一个中国的原则下,考虑海峡两岸存在不同制度的现实,应消除敌意,加深了解,增进共识,建立互信,实事求是、合情合理地处理海峡两岸交往中的各种具体问题,维护海峡两岸同胞的正当权益。”[13]

  

   2008年两岸两会商谈机制重启后,“合情合理的安排”成为两岸制度化协商谈判的关键词。2009年,时任国台办主任王毅在谈及两岸经济关系正常化时表示,大陆方面将尽量考虑台湾同胞的合理关切,充分顾及台湾经济的特点和市场承受能力,以合情合理的方式作出安排。[14]周志怀研究员也认为,两岸在合情合理安排问题上已经有了很多重要交集,特别是2008年以来,在两岸关系和平发展的大趋势下,两岸两会协商签署的协议便是两岸合情合理安排的成功范例。[15]

  

   两岸协商谈判的实践表明,在“合理”的前提下,两岸关系制度化的成果更加强调“合情”。两岸关系的发展是一个艰巨的任务,也是一个复杂的过程。因此,在两岸协商谈判中,我们需要有足够的耐心和包容心,实现原则性、包容性和灵活性的有机结合。这样做的好处在于,充分考虑两岸关系特殊的历史背景和台湾岛内特殊的政治环境,使祖国大陆的对台政策主张尽可能地被台湾民众所了解、理解和接受。[16]

  

   例如,在《海峡两岸经济合作框架协议》的协商谈判过程中,大陆方面一再表示要遵循平等协商、互利双赢、彼此照顾对方的关切这三条原则,充分考虑两岸经济规模和市场条件的不同,充分照顾台湾中小企业和广大基层民众的利益,特别是广大农民的利益。[17]《海峡两岸经济合作框架协议》的文本也充分体现了“合理”前提下的“合情”。在“早收清单”方面,大陆对台湾开放539项,是台湾对大陆开放267项的2倍多;台湾对大陆总出口金额1383亿美元,是大陆方面出口台湾286亿美元的4.8倍多。仅银行业方面,大陆给台湾银行方面的6项优惠纳入“早收清单”,而台湾方面给大陆的优惠只有1项。在农产品方面,大陆甚至单方面让利台湾。作为《海峡两岸经济合作框架协议》后续协商的重要成果之一,《海峡两岸服务贸易协议》同样并未采取“对等”的开放模式。大陆方面出价涵盖的行业类别之多、开放力度之大,在大陆已签署的类似协议中,可谓前所未有[18],而台湾方面的出价则呈现明显的“弱WTO待遇”特征。[19]

  

   两岸实力对比的不对称性和两岸诉求重心的差异性,决定了两岸关系的制度化不可能完全建立在理性的算计和赤裸的利益诉求基础之上。大陆方面始终认为,两岸同胞是血脉相连的命运共同体。2014年2月18日,习近平总书记在会见来访的中国国民党荣誉主席连战一行时表示,两岸同胞一家亲,这是与生俱来、浑然天成的,是不可磨灭的。[20]在同胞亲情因素的作用下,只要坚持一个中国,两岸之间“什么都可以谈”[21];在经济合作方面大陆可以做到让利,因为“台湾同胞是我们的兄弟”[22]。可以说,大陆方面着眼于两岸的长远利益和民族的根本利益来推进两岸关系,把实现国家完全统一和民族复兴作为两岸关系制度化的根本目标,因而产生了更具包容性的两岸关系制度性安排。

  

   四、两岸关系制度化的影响:政治溢出效应

  

   两岸协商谈判既是一个不断增进互信、良性互动的过程,也是一个不断解放思想、更新观念的过程。仔细考察两岸协商谈判艰难起步、曲折发展与恢复升级三个阶段,不难发现两岸事务性协商谈判中早期遭遇的难题,往往随着两岸交往的深化而化解于无形。在此过程中,两岸双方以中国人的智慧,以行胜于言的方式,不断推动两岸关系步入“深水区”,从而使得两岸事务性商谈产生“溢出效应”。两岸关系制度化的影响已深入政治议题,在务实处理台湾地区现行规定和两岸公权力交往机制中可见一斑。

  

   第一,务实处理台湾地区现行规定。如何看待台湾地区的现行规定,是与两岸政治定位密切相关的衍生问题。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第十七条明确指出:“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度,制定保护人民的法律、法令,建立人民司法制度。”但随着1949年国民党统治集团败退台湾,其所制定的这一体系仍在台湾地区发挥作用。因应两岸民间交往的需要,2010年12月,《最高人民法院关于审理涉台民商事案件法律适用问题的规定》正式颁布。据此,人民法院可以根据冲突法规则,“确定适用台湾地区民事法律的,人民法院予以适用。”[23]这似乎可以理解为,台湾地区现行民商事相关规定的正当性因其敏感程度较低而获得了认可。随着两岸关系的和平发展,两岸打击犯罪的司法互助也更进一步。根据两岸两会签署的《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》,《最高人民法院关于人民法院办理接收在台湾地区服刑的大陆居民回大陆服刑案件的规定》于2016年4月发布。该司法解释第三条明确了接收被判刑人需符合双重犯罪原则[24],也就确认了相关行为根据台湾地区刑事规定同样构成犯罪。可见,随着两岸关系步入“深水区”,台湾地区现行规定的认可和适用问题已经从理论探讨进入实践操作阶段。

  

   第二,开启两岸公权力交往机制。两岸公权力机关交往的名义和方式问题,也是事关两岸政治定位的一个敏感问题。在1993年两会机制运作初期,两岸事务性协商主要由两会出面,公权力机关隐身幕后予以授权或追认。但在“澳门模式”④阶段,两岸相关业务主管部门官员开始以民间团体顾问的身份与谈,只不过名义上两岸商谈是在行业团体之间进行的。2008-2015年,两岸两会与业务主管部门在两岸商谈的分工与配合方面更加机制化。相关业务主管部门人员以“顾问”“专家”的名义直接参与协商,成为真正的“操盘手”;两岸两会人员则从“汪辜会谈”时期的主谈人转变为平台搭建者。双方都认为,两岸两会不仅负有授权协商谈判之责,也负有推动两岸民间交流之责,都赞同邀请两岸主管部门人士以两会名义进行交流和互访,就解决两岸交流中的政策性问题交换意见。[25]自2008年11月签署《海峡两岸食品安全协议》开始,两岸业务主管部门之间的直接联系机制成为绝大多数两岸协议的“标准条款”。[26]

  

   以《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》为例,该协议既体现了务实处理台湾地区现行规定,又体现了两岸公权力机关业务互动的逐步扩散。根据该协议内容,最高人民法院是送达文书和调查取证司法互助案件的对台联络一级窗口。在此基础上,自2011年6月25日起,最高人民法院授权各高级人民法院就办理送达文书司法互助案件开通对台联络的二级窗口。此后,经最高人民法院授权的各高级人民法院联络人可以就送达文书司法互助案件的具体办理与台湾地区联络人直接联系。[27]2013年3月,在《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》框架下,应台湾地区法务主管部门协议联络人邀请,最高人民法院组团赴台开展业务交流,并与台湾地区司法主管部门进行工作会谈。在该协议生效即将满4周年之际,大陆方面实现了32个地方高级人民法院协议联络窗口全部派员赴台交流。[28]值得注意的是,根据台湾方面的规定,台湾地区联络人设在台湾地区法务主管部门,而非其司法主管部门。换言之,两岸司法机构之间仍未能实现直接互动。但到了2013年6月,应最高人民法院邀请,金门地方法院和连江地方法院首次以法院的名义联合组团访问大陆,与厦门市中级人民法院等进行了业务交流。这标志着两岸公权力交往的可喜突破和进展。[29]2013年8月,台湾地区金门地方法院和连江地方法院的法官,首次以《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》司法交流咨询委员身份,参加了2013年海峡两岸司法实务研讨会。[30]此外,在《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》框架下,两岸司法主管机关还进行了其他合作交流,如2010年启动了“1949年以前最高法院司法档案数字化合作项目”,并取得积极成果。[31]

  

   随着两岸政治互信的加强,两岸高层互动层级逐步提高。除了国共两党高层交往的机制化之外,两岸公权力交往也步入“深水区”。在前期铺垫的基础上,2014年2月11日,国台办主任张志军在南京会见台湾方面陆委会主委王郁琦,双方还进一步互称官衔,实现了两岸公权力部门的首次直接接触。同年6月,张志军主任首次访问台湾。在此背景下,两部门间的交流对话机制得以建立,并于2015年12月正式启用国台办和陆委会之间的两岸热线。2015年11月7日,中共中央总书记、国家主席习近平同台湾地区领导人马英九在新加坡会面,就进一步推进两岸关系和平发展交换意见。这是1949年以来两岸领导人的首次直接会面,翻开了两岸关系历史性的一页。[32]

  

   尽管两岸关系和平发展阶段,两岸公权力互动频繁,但这主要是在两岸协议框架下进行的。这种协议框架下两岸主管部门之间的业务联系机制和高层互访机制,有助于加强沟通,增进了解、深化互信,从而确保两岸协议的实施,及时解决两岸交往中的突发问题,为两岸关系和平发展提供助力。但在两岸尚未签署协议、两岸主管部门尚未建立直接业务联系的领域,两岸公权力交往仍不时发生龃龉,使得两岸关系和平发展的良好氛围不时冒出“杂音”。有鉴于此,由两岸14家指标性民间团体和学术机构于2013年举办两岸和平论坛,并发布《首届两岸和平论坛纪要》,提出两岸双方应积极考虑,从实际出发,妥善处理两岸公务机关人员互动之相关问题。[33]

  

   两岸关系制度化是两岸关系和平发展进程的重要组成部分。在推进两岸关系和平发展制度性安排的过程中,必须正视两岸政治定位的特殊性,在坚持一个中国原则的基础上,平等协商,维系两岸商谈的机制化运作;必须充分考虑两岸实力的不对称,尤其是台湾同胞特殊的历史境遇,从实现国家统一的根本目标和中华民族的整体利益出发,作出合情合理的安排。

  

两岸关系的制度化本质上是两岸公权力运行的相互协调。两岸关系制度化从事务性议题出发,是两岸双向民间交流开启之初的客观情况使然。虽然两岸事务性商谈旨在解决民生问题,但既然涉及两岸各自公权力的行使,必然绕不开两岸各自公权力的性质和边界问题。因此,所谓事务性议题和政治性议题的区分仅是一种人为的假设。两岸政治定位是两岸关系发展的症结所在,必须通过关于政治议题的制度化安排才能加以解决;两岸关系制度化逐步迈向政治领域,是两岸关系发展的必要要求。事实上,既有的两岸协商谈判从单纯的经济拓展至社会领域,乃至暗含了具有相当敏感度的政治议题,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《闽台关系研究》 2021年第4期
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