返回上一页 文章阅读 登录

伍俐斌:试论和平统一后台湾地区高度自治权的性质:基于香港的实践经验

更新时间:2022-08-01 15:09:35
作者: 伍俐斌  
从根本上违背了台湾前途命运由两岸全体中国人民共同决定的人民主权原则。”(33)

  

   但如果和平统一后的台湾享有授权性自治权,就可以为中央权力保留较大的灵活性和弹性,为中央在必要时适当干预“一国两制”在台湾的实践预留权力依据。在此可以借用前述邓小平同志的讲话:和平统一后的台湾难道就不会有破坏力量,难道就不会有危害国家根本利益的事情,难道就不会有损害台湾根本利益的事情?那个时候,北京过问不过问?所以,保持中央的某些权力,对台湾有利无害。

  

   (二)分权性自治权学说的认识误区

  

   前文从香港的实践经验和台湾的现实情况,已经提出和平统一后的台湾应享有授权性自治权,而不是分权性自治权。在此仍有必要从单一制与联邦制的角度专门对分权性自治权学说做进一步的商榷与探讨。和平统一后的台湾享有分权性自治权的观点,其要义在于主张在“一国两制”台湾方案的权力配置模式中引入联邦制的某些特征。这种观点认为“台湾当局却由于历史原因行使着部分本不应再由其行使的权力,这就造成了以单一制为基础的统一模式和平解决台湾问题的困难”,(34)因此“一国两制”台湾模式中就必须引入联邦制的部分特性。(35)该观点进一步认为,在引入联邦制的特性后,由台湾向中央移交部分本源性权力,其余未移交的本源性权力作为“剩余权力”归属台湾。(36)换言之,分权性自治权学说将联邦制与地方向中央分权、“剩余权力”归属地方必然地联系起来。然而,这种认识是片面的,对联邦制存在误解。

  

   1、误区一:联邦制不等于“地方向中央分权”。当今世界,国家的类型或日国家形式,主要有单一制国家和联邦制国家两种形式。世界上多数国家采取的都是单一制国家形式。单一制是指在国家权力行使权纵向配置和运用的过程中,中央政府单独享有全部主权权力,区域性政府分享其他国家权力行使权的一种国家结构形式。(37)单一制国家地方政权的权限为中央所赋予,地方政府要服从中央的领导和接受中央的监督。(38)单一制的根本特征在于,不论是从职权、公共利益还是公关财富层面看,其分配方面的最高的和最根本的决定权都掌握在中央政府手中,地方政府所分享的只有这些权力之下的从属性权力。(39)

  

   全世界有20多个国家实行联邦制。(40)联邦制是由全国性政府和区域性政府根据宪法分享包括主权权力在内的国家权力行使权,并且不得单方面改变宪定权力分享格局的一种国家结构形式。(41)联邦制国家同时存在着联邦或中央政府(立法机关和行政机关)和若干州或地方的立法机关和政府;联邦和州政府都从联邦宪法取得权力,两者在特定领域里都享有最高权威。(42)从立法权来看,联邦制是中央立法机构和组成该联邦的各州或各地域单位的立法机构分享立法权的立宪政体。(43)

  

   单一制与联邦制的根本区别在于主权权力是由中央政府独占还是由中央政府与区域性政府分享,由中央政府独占主权权力的是单一制,由中央政府与区域性政府分享主权权力的是联邦制。(44)单一制国家并不排除地方或其他政府机构享有由中央政府委托或授权的权力的可能性。但这种权力须来自中央政府的委托授权,而不是分配的,而且从严格的法律意义上来说,所有权力都是属于中央政府的。(45)

  

   主权权力显然是一种本源性权力。从以上关于单一制与联邦制的概念及区别来看,本源性权力的归属成为辨别单一制与联邦制的关键要素。但在本源性权力的原始归属方面,联邦制国家采用何种方式并不确定,亦即联邦制国家并非绝对地实行从地方到中央的“由下至上”的方式。事实上,在联邦制国家的本源性权力的原始归属方面,有三种情形:第一种是像美国、瑞士这样的国家,其本源性权力原始归属于各州,联邦的权力是各州让予的,也就是说,州的本源性权力是“源”,联邦的本源性权力是“流”。这是一种地方向中央分权。第二种情形是本源性权力原本就属于一个统一的国家,只是为了更好地解决民族问题、经济发展不平衡问题或其他特定问题才放弃单一制,改行联邦制。即,联邦的本源性权力是“源”,联邦成员单位的本源性权力是“流”。这是中央向地方分权。俄罗斯联邦和前南斯拉夫社会主义联邦共和国都是这方面的典型。第三种情形表现为第一、二两种情形的混合,如前苏联,或本源性权力的原始归属因种种原因被弄得十分模糊,如加拿大、澳大利亚、印度和巴基斯坦等很难令人信服地确定其本源性权力的归属。(46)

  

   因此,且不讨论台湾享有本源性权力是否具有充分的依据,分权性自治权学说将联邦制简单理解为“地方向中央分权”,是片面的、不周全的。

  

   2、误区二:联邦制不等于“剩余权力”归属地方。联邦制不只有一种形态,其可分为分权制衡联邦制、民主集中联邦制、自治民主联邦制、中央集权联邦制等多种形态。(47)分权制衡联邦制是比较典型的联邦制。分权制衡联邦制通过横向分权(行政、立法、司法三权分立)和纵向分权(联邦和联邦成员单位之间的分权)实现权力制衡。分权是制衡的前提和基础。在联邦与联邦成员单位的分权关系中,有三种分权方法:第一种是在宪法中采用列举联邦权力,成员单位概括保留的方式,即“剩余权力”归属成员单位,这类联邦制国家包括美国、瑞士、德国、墨西哥等。第二种是在宪法中分别列举双方的权力,未能列举的权力由联邦保留,即“剩余权力”归属联邦,加拿大、印度就采用了这种方式。第三种是俄罗斯联邦的分权类型,根据俄罗斯联邦宪法,组成俄罗斯联邦的各主体拥有联邦管辖、联邦和各主体共同管辖范围之外的“剩余权力”,但由于宪法对联邦专有权力、联邦和各主体共同管辖事务的用语十分宽泛,导致实际上专属于各主体的“剩余权力”很少。(48)

  

   从发展趋势来看,即使在实行“剩余权力”归属地方的联邦制国家如美国、澳大利亚,联邦政府的权力在不断扩大、不断集中,已经侵犯了中央与地方传统的职能权限划分。(49)

  

   概言之,在联邦制国家,“剩余权力”并非绝对地归属地方。因此,分权性自治权学说主张台湾未向中央移交的本源性权力作为“剩余权力”归属台湾,这种观点同样是片面的,是对联邦制的一种误解。

  

   造成前述分权性自治权学说认识误区的可能性原因之一,在于美国典型的联邦制国家,加之美国是大国,其影响使得了解这种情形的人特别多,以至于长期以来造成了一种误解,以为凡联邦制,特点都是如此,因而一说到联邦制就想到这种模式,这是不正确的。(50)

  

   香港回归以来的实践表明,“一国两制”方针在实践过程中不是一帆风顺的,而是会面临各种可以预见和难以预见的风险和挑战。香港授权性自治权的制度设计,使中央有权在必要时干预特区事务,这种制度设计在随后的实践中证明是正确的、恰当的。

  

   台湾问题、两岸统一和统一后台湾的治理问题,其复杂性比香港有过之而无不及。“一国两制”台湾方案的制度设计理应充分借鉴香港的实践经验,保持权力配置的灵活性,更应维持中央及时、适当干预的权力。但分权性自治权学说对中央权力的制度设计过于僵化,缺乏灵活性,可能导致中央对和平统一后的台湾只享有极有限的权力,无法及时有效应对和处置可能出现的新事态。同时,分权性自治权学说存在对联邦制的认识误区,将美国的联邦制模式机械地理解为世界联邦制国家的普遍模式,值得商榷和反思。

  

   总之,从中国的国情和文化传统来看,从香港的实践经验和台湾社会的现实状况来看,没有必要在“一国两制”台湾方案的制度设计中生搬硬套联邦制。相应地,将和平统一后的台湾自治权定性为授权性自治权,可能更有利于两岸统一后的长治久安,有利于国家的繁荣稳定。

  

   ①参见叶剑英1981年9月30日发表的关于台湾回归祖国实现和平统一的方针政策,邓小平1983年6月提出的中国大陆和台湾和平统一的设想,1993年8月31日祖国大陆发表的《台湾问题与中国的统一》白皮书。

  

   ②王英津:《国家统一模式研究》,北京:九州出版社2008年版,第281页。

  

   ③余克礼:《“一国两制”是实现祖国完全统一的最佳模式》,《台湾研究》,1998年第3期,第5页。

  

   ④苏格:《“一国两制”的台湾模式》,《瞭望新闻周刊》,2000年1月17日第3期,第9页。

  

   ⑤王卫星:《“和平统一、一国两制”是实现国家统一的最佳方式》,《统一论坛》,2019年第2期,第17页。

  

   ⑥李家泉:《“钱八条”与“一国两制”》,《重庆社会主义学院学报》,2002年第1期,第21页。

  

   ⑦孙代尧:《构建“一国两制”的“台湾模式”》,《国际政治研究》,2012年第2期,第58页。

  

   ⑧倪永杰:《关于“两制”台湾方案与两岸民主协商的若干思考》,《台海研究》,2019年第4期,第16页。

  

   ⑨王丽萍:《联邦制与世界秩序》,北京:北京大学出版社2000年版,第216-217页。

  

   ⑩王英津:《关于“一国两制”台湾模式的新构想》,《台湾研究集刊》,2009年第2期,第4-5页。另可参见王英津:《国家统一模式研究》,北京:九州出版社2008年版,第282-283页。

  

   (11)李义虎等:《“一国两制”台湾模式》,北京:人民出版社2015年版,第193页。

  

   (12)李义虎等:《“一国两制”台湾模式》,北京:人民出版社2015年版,第202-203页。

  

   (13)林刚:《以“一国两制”的台湾模式规范两岸在统一前的政治关系》,《江苏行政学院学报》,2014年第1期,第78页。

  

(14)(1)本源性权力实质相对而言处于原始形态的政治结合体从其自身的物质属性和组织结构中产生的一种权力,它属于政治权力而非法律权力,它从根本上说高于并先于现行实在法。(参见童之伟:《论有中国特色的民主集中单一制》,《江苏社会科学》,1997年第5期,第61页。)因此,国家主权和与主权有关的权力是典型的本源性权力,高于并先于国家法律。(2)在国家结构形式的语境中,“分权”、“剩余权力”有特定含义,通常用于描述联邦制国家的联邦与联邦成员单位的权力配置关系,“分权”和“剩余权力”的“权”是本源性权力。在一般意义上,单一制国家的中央与地方也存在分权关系,如邓小平曾指出:“过去在中央和地方之间,分过几次权。”(参见《邓小平文选》,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/135679.html
文章来源:台湾研究 2022年 第1期
收藏