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李家胜:美国“印太战略”与地区两极化

更新时间:2022-07-28 09:04:22
作者: 李家胜  

   【内容提要】中国权力增长与美国维持霸权之间的互动是印太地区秩序转型的主要推动力。美国“印太战略”是维护美国霸权、应对中国崛起的又一个连续性的战略,其目的在于继续维护美国的优势地位。随着“印太战略”的实体化和中国崛起的进程,印太地区格局可能会愈加两极化,地区秩序也会发生缓慢转型。近年来,中国对“印太战略”的认知越来越负面,同时多次提出严厉批评。应对“印太战略”,中国应从全球和地区层次区分与美竞争的议题领域,在东亚地区采取更为积极的对外政策,为地区国家提供主导价值观、国际规范和制度安排,从而塑造中国崛起的地区基本盘。

   【关键词】中国崛起   印太战略   地区两极化  中美关系

  

   印太地区秩序是近年国内外学术界和政策界颇为关注的话题,中国实力的提升和美国维持霸权之间的互动是印太地区秩序转型的主要推动力。疫情大流行和俄乌冲突的爆发显然加剧了秩序转型的进程。依据现实主义均势理论,在单极体系内,霸权国极易导致形成制衡霸权的集团。然而,冷战后的国际政治现实是国际体系内并没有形成制衡美国的集团,美国却通过反恐战争、“亚太再平衡”、“印太战略”等手段不断强化其同盟体系。那么,追溯冷战以来美国国家安全战略转型,美国“印太战略”的目的是什么?会导致地区秩序发生怎样变化?中国如何认识和应对?这是本文尝试回答的问题。

  

   01“印太战略”是美国国家安全战略的自然演变

  

   为了尽可能维持和延长霸权优势,美国需要防范地区大国崛起。苏联解体后美国显然是世界体系内唯一的霸权,“美国经济超出其竞争对手的40%,并且其防卫开支相当于紧随其后6个国家的总和,而这6个国家中的4个都是美国的亲密盟友,因此美国的优势比上述数字所显示出来的还要大。”拥有绝对优势的美国如何应对冷战后的国际形势,是当时美国政府亟需解决的一个战略问题。由于苏联解体,美国遏制的对象已经消失,美国面临的国家安全威胁变得难以明确界定。事实上从冷战结束后,美国就在逐步界定国家安全“威胁”,从克林顿政府时期对威胁界定的泛化、到小布什政府时期的恐怖主义、再到奥巴马政府以来的传统大国竞争,美国一步步明确提出中国是美国的“威胁”或“对手”。尤其到拜登政府发布《美国印太战略》,该战略已经发展为紧密围绕如何与中国开展全面竞争而设置和推进的美国国家安全战略的重要布局。

   1993年起,美国克林顿政府先后提出“扩展”和“参与”等战略以替代冷战时期的“遏制”战略,最终在1994年7月形成明确的“参与与扩展”战略,并一再发展完善。该战略认为,美国的领导作用从未像当时那么重要,维护美国的安全——人民、领土和生活方式——是美国政府的首要责任;其主要目标是以军事实力维护安全,以自由市场促进繁荣,以推广美式价值观扩大民主。但在其威胁界定上,克林顿政府的处理比较泛化,在亚太、欧洲、非洲、拉美等全球范围内都较为均衡,在传统安全和非传统安全领域也都非常关注。在地区战略上,美国主要依靠北约强化欧洲安全架构,推动中东欧民主化进程,推崇自由市场经济。在亚太地区,克林顿政府认为安全是经济繁荣的保障,重点强化美国与日本、韩国、澳大利亚、泰国和菲律宾的军事同盟关系,同时支持经济自由化和推广美式民主。在克林顿政府时期,美国联合其他西方国家在经济和政治体制上致力于将俄罗斯拉入西方自由民主阵营,在外交和军事上又推动北约东扩,压缩俄罗斯在中东欧的战略空间,巩固美国的全球领导能力。

   2001年“9·11”事件后,美国将主要战略精力投放于全球反恐行动,先后发动了阿富汗战争和伊拉克战争。反恐并不意味着美国放弃了霸权护持战略,与此相反,反恐战争恰恰在世界范围内扩展了美国的军事存在。美国借打击恐怖主义为契机增加军费开支,调整全球战略部署,进军中东和中亚地区。2002年9月,《美国国家安全战略》指出,保卫美国不受敌人攻击是联邦政府的首要任务。此前,攻击美国需要强大的军事和工业能力;现在,神秘的恐怖组织可以以很低的成本利用现代科技攻击美国。美国的首要任务是扰乱和摧毁全球范围内的恐怖组织,并攻击其领导层。2006年《美国国家安全战略》继而指出,美国政府最严肃的使命就是保护美国人民的安全,美国既要打赢反恐战争,又要在全球范围内推广民主,以代替暴政和混乱。为了维护国家安全,美国政府不仅对外发动战争,还在中欧西亚等国推动“颜色革命”,在中东地区推广美式民主改造计划。有学者指出,小布什政府时期美国大战略围绕反恐为目标展开,同时推动民主自由等价值观向外扩展。

   然而,恐怖组织的特点在于其分散性、隐蔽性和流动性,在长期陷入反恐战争并耗费大量军力物力后,美国部分战略精英认为反恐战争并没有达到小布什总统当初的预期。因此,奥巴马政府以来,美国经历了调整国家安全战略的过程。在奥巴马第一任期内,美国政府依然将恐怖主义界定为国家安全的首要威胁。2010年美国《国家安全战略》指出,正如国家安全战略聚焦于恢复美国的长期领导地位,该战略也促使美国在最优先事项上立即采取行动。本届政府最大的责任就是保障美国人民的安全,而对美国人民最大的威胁莫过于大规模杀伤性武器尤其是暴力极端分子对核武器的追求及其在其他国家扩散的威胁。但随着金融危机后世界经济形势东升西降,新兴大国尤其是中国经济逆势增长,在此基础上中国军事现代化的进程也在逐步加快,快速崛起的中国便成为美国在亚太地区主要的防范对象。2015年美国《国家安全战略》继续围绕美国在全球的领导地位布局,认为恐怖主义对美国本土发动灾难性袭击的威胁已经减少但依然存在,而权力转移是美国“以长远眼光领导世界”必须考虑的问题,尤其是印度的潜力、中国的崛起和俄罗斯的挑衅将会显著影响未来的大国关系。美国将会以实力管理(Manage)中美竞争,使中国在海洋安全、贸易和人权领域遵守国际规则与规范,密切监视中国的军事现代化和在亚洲的部署。同时,美国也欢迎一个稳定、和平、繁荣的中国,寻求与中国发展合作伙伴关系。

   在奥巴马政府时期,美国国家安全战略的标签是“亚太再平衡”。该战略强调美国对亚太事务的关注,一方面是为了调整过去的全球反恐战略,另一方面则是防范亚太地区的大国崛起,继续维持美国霸权优势地位。2009年11月,奥巴马出访日本、新加坡、中国与韩国等亚洲四国。在访问日本期间,奥巴马声称美国是太平洋国家,而他将是美国第一个“太平洋总统”,美国将加强和维持在亚太这一重要地区的领导地位。2010年美国《国家安全战略》指出,亚洲引人注目的经济增长加强了其与美国未来繁荣的联系,新兴国家的影响力使亚洲变得越来越重要。2011年11月,时任国务卿希拉里指出美国必须利用亚洲经济增长所带来的活力,加强在亚太地区经济、外交、战略和其他各方面的投入;亚太地区是指从印度次大陆到美国西海岸,包括两大洋——太平洋和印度洋——这一广泛的被海运和战略连接的地区;而且她在论述美澳联盟关系时,就直接使用了“印太”这个词汇。2015年美国《国家安全战略》更加凸显了对亚太的重视,在该战略报告“亚太再平衡”一节里指出,美国一直是也将继续是一个太平洋国家,未来五年美国以外地区近一半的经济增长将来自亚洲。随着战略东移的推进,美国不断强化在亚太地区的同盟与伙伴关系网络,积极参与东亚峰会、亚太经合组织峰会、举办美国-东盟峰会,参与并主导跨太平洋经济伙伴关系协定(TPP)谈判,同时加强在亚太地区的军事部署,甚至介入南海争端、宣示航行自由等。

   特朗普政府以来,美国领导人在外交辞令上积极塑造“印太”话语体系,强化了美国国家安全战略的“印太”标签,使战略转移的趋势更为明显。2017年10月,时任国务卿蒂勒森在美国国际战略与研究中心(CSIS)就美印关系发表演讲时提及“印太”多达19次,他指出整个世界尤其是印太地区需要强有力的印美关系,印美两国必须以自由与开放的印太为目标,共同塑造伟大的繁荣与安全。同年10月,美国白宫新闻秘书就特朗普总统将出访亚洲五国发表声明,指出特朗普此行的目的之一就是重申美国在自由与开放的印太地区的领导力。同年12月,特朗普发布《美国国家安全战略》,其中指出“保护美国人民和国土安全、促进美国经济繁荣、以强大实力维护和平以及提升美国国际影响力”是美国国家安全目标的四大支柱。报告在界定威胁的排序上也发生了重大变化,将传统安全如中国、俄罗斯、朝鲜、伊朗等国的军事发展作为首要威胁,其次才是国际恐怖主义。尤其是在“中国威胁”的问题上,该报告从中国的军事发展、核力量以及地区影响力等多重角度论述,将中国作为美国最重要的战略竞争对手。报告还特别突出美国优先,认为美国优先基于美国的原则、对美国利益的清晰评估以及解决美国所面临挑战的决心。一个安全、繁荣和自由的美国,是一个有力量、有信心和有意愿领导世界的美国。在印太地区,美国认为该地区正在发生自由与强权的竞争,而美国对于一个自由与开放的印太的兴趣,可以追溯到美国建国之初。中国则被描述为由于其军事实力的增长,正在限制美国自由进入印太,中国的主导地位有可能弱化该地区不少国家的自主权等等。2018年6月,时任国防部长马蒂斯在新加坡香格里拉对话会上就美国“印太战略”发表演讲,他指出这是强调自由与开放的印太地区的最佳机会。美国“印太战略”的原则是:无论国家大小,每个国家的未来都依赖于对主权和独立的尊重;所有国家都享有通过国际水域和空域的自由;非强制地、和平地解决争端;自由、公平与互惠的贸易与投资;遵守国际规则和规范。提出这些原则之后,马蒂斯又指出美国“印太战略”还有四个主题,一是扩大对海上空间的关注,二是增强盟友与伙伴关系的相互协调,三是提高法治、公民社会和治理透明度,四是私营部门主导的经济发展。而中国在南海的政策与美国战略中的开放形成了鲜明对比。

   2019年6月,美国国防部正式发布《印太战略报告》,报告除了强调美国与印太的历史联系、一贯原则、中国是“修正主义”大国、美国将继续强化盟友与伙伴关系之外,还指出“经济安全也是国家安全”,“印太战略”涉及盟友与伙伴关系的范围也比此前明显扩展,将蒙古、印度洋岛国、太平洋岛国、西欧以及美国的盟友与伙伴全面考虑在内,在发展美日澳印四边合作的同时推进三边协调,强调印太地区的共同安全依赖于美国的军事存在、日益增长的联盟网络、互操作性和协调的密切伙伴关系。如果说此前“印太战略”是一种面向印度洋-太平洋的地区性战略,那么该报告所指涉的“印太战略”已经表现出全球战略的倾向,而且这种转向被拜登政府“印太战略”所延续。在特朗普时期,2019年11月美国国务院还曾发布《自由与开放的印太:推进共同愿景》;2021年2月,美国白宫部分解密《美国印太战略展望》。拜登政府基本上延续和扩展了特朗普政府时期的“印太战略”。

2022年2月,白宫发布《美国印太战略》,这标志着拜登政府对特朗普政府“印太战略”的延续性。该战略指出,在拜登总统领导下,美国决心加强在印太地区的长期地位和承诺,美国将关注该地区的每个角落,从东北亚、东南亚到南亚和大洋洲包括太平洋岛国;印太地区面临机遇和挑战,美国的作用和地位比以往任何时期都有效和持久;由于中国、气候变化和疫情大流行对美国的考验,美国必须与其盟友和伙伴一道,朝着建立一个更紧密联系、更繁荣、更安全、更有弹性的自由开放的印太地区而努力。该战略还提出美国在印太地区的五大目标,分别是推进一个自由与开放的印太、在印太域内外构建联通性、促进繁荣、强化安全、形成应对跨国威胁的韧性。2022年5月,拜登在出访日本时宣布启动“印太经济框架”(Indo-Pacific Economic Framework, IPEF),印太地区13国成为初始成员,框架宣布将在贸易、供应链、清洁能源、脱碳、基础设施、税收和反腐败等各领域加强合作。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《印度洋经济体研究》2022年第3期
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