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席文启:十八大以来人大制度实践的新发展

更新时间:2022-07-25 10:52:13
作者: 席文启  

   内容提要:十八大以来,人大制度在实践创新方面取得重大进展:一是在立法方式、过程和方法上全面推进,开展了不同地区的协同立法、设立基层立法联系点、“小切口”立法等创新实践;二是在讨论决定重大事项方面,各地出现了不少新的探索,如实行年度重大事项决定项目清单制、实行重要民生实事项目代表票决制等;三是加大监督力度,讲求监督实效,在预算监督、司法监督、任后监督方面都有新进展;四是在代表工作和代表履职活动中,出现了代表履职的“家站化”、网络化、专业化、联动化,以及代表履职评价的精确化等新趋势;五是全过程人民民主进一步深化,人大制度的各个方面无不体现出人民民主的全过程性。

  

   关 键 词:十八大以来  人大制度  实践创新  全过程人民民主

  

  

   2021年10月13日至14日,中央人大工作会议在北京召开。以“中央人大工作会议”为名的会议,在党的历史上、人民代表大会制度历史上都是第一次。习近平总书记在讲话中指出:“党的十八大以来,党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局,从坚持和完善党的领导、巩固中国特色社会主义制度的战略全局出发,继续推进人民代表大会制度理论和实践创新,提出一系列新理念新思想新要求。”[1]限于篇幅,本文仅就十八大以来人大制度在实践方面取得的若干新进展做些梳理,分为五个方面。

  

   一 人大立法工作方面的若干新进展

  

   十八大以来,按照习近平总书记关于“要发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用,深入推进科学立法、民主立法、依法立法”的要求,我国立法工作取得长足进展。据报道,2021年2月24日正式开通的国家法律法规数据库,收录宪法和现行有效法律275件,法律解释25件,有关法律问题和重大问题的决定147件,行政法规609件,地方性法规、自治条例、单行条例、经济特区法规16000余件,司法解释637件。[2]这里只就立法在方式方法方面的某些重要进展做些介绍。

  

   (一)立法方式上的新进展:不同地区的协同立法

  

   协同立法是指两个或两个以上的立法主体按照各自的立法权限和立法程序,根据各方达成的立法协议,对共同关注的事项和共同认可的文本分别进行立法的行为。比如,京津冀地区的协同立法:从2014年起,三地先后出台了若干协同立法的规范性文件,建立了若干协同工作机制。其内容包括协同立法的重点领域,如围绕疏解北京非首都功能、三地交通一体化、生态环保、产业升级转型等领域优先协同立法;并在多方面达到内容基本相同(包括法规名称、调整对象、篇章结构、主要制度以及法律责任等)。再如,长三角地区的协同立法:沪浙苏皖四地建立了立法联席会议制度,确定了协同立法的基本制度框架,包括规划计划工作协同、起草工作协同、推进工作协同、成果共享协同等。从2014年开始,四地先后通过了《大气污染防治条例》等法规。2019年,四地人大常委会法工委签署了《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协调的协议》。2020年9月,四地人大常委会分别通过了《关于促进和保障长三角生态绿色一体化法治示范区建设若干问题的决定》。从近年情况来看,不同立法主体之间就共同关注事项的协同立法日益增多。这种协同立法以一种新的立法形态为不同立法主体共同关注的事项提供了一种新的立法模式,也为不同地区的联合治理开启了一扇新的大门。这种协同立法无疑是地方立法新进展的一个重要表现。

  

   (二)立法过程上的新进展:基层立法联系点

  

   基层立法联系点是立法机制的一项重要创新,它把民主立法的原则落到了实处,使人民主体地位在立法工作中转换成为一种制度性机制,使人民当家作主在立法方面真正成为可以操作的现实。对于基层立法联系点的主要做法,有两个方面非常重要:一是联系点的组织架构。比如,全国人大常委会基层立法联系点上海市长宁区虹桥街道就采取了“一体两翼”的组织架构。一体,就是以信息员队伍为主体,把街道所属的16个居民区全部纳入信息采集点,由居民区书记作为联络员;同时在社区范围内选择50家成员单位,各确立1名联络员和2名信息员,以此构成收集立法信息的主体。两翼,就是把区人大常委会、法院、高校等作为顾问单位,把律师事务所作为专业人才库。顾问单位和专家人才库就是开展信息收集工作的两翼,既承担着信息员培训指导任务,也承担着帮助联系点梳理信息、总结提高的功能。同时,他们也可以参与到各种立法活动中,反映他们作为专业人士的意见建议。二是联系点的工作机制。从若干联系点建立起来的工作机制看,包括联系点的指导支持机制、培训辅导机制、信息员参与工作时的选择机制、信息广泛征集与重点征集相兼顾的机制、信息梳理反馈机制、学习总结提高的机制等等。另外,联系点根据立法主体的不同要求,还可以建立与立法主体各部门相互配合的机制,包括参与执法检查和立法后评估等。应该说,基层立法联系点自建立以来,畅通了民主立法的渠道,体现了全过程人民民主的理念,发挥了很好的作用,是立法制度上的一个重要创新。[3]

  

   (三)立法方法上的新进展:“小切口”立法

  

   在立法的具体方法方面,地方人大有许多发明创造,如“小切口”“小而精”“小灵快”等等,其意思差不多。这里我们以“小切口”做法为例介绍。所谓“小切口”立法,是不同于宏观性、体系性立法的一种方法,它所调整的社会关系相对单一,适用范围相对较小,法律关系也相对简单。“小切口”立法要求选题要小、内容要细、结构要精。我们举广州市人大的“小切口”立法为例。在他们看来,“小切口”立法不是为了简单、省事、好操作,一小了之。恰恰相反,小是为了聚焦突出问题、为了集中解决问题,为了要立出“大效果”的法来。他们的特点:一是选题小。比如,2019年初市代表在人代会上联名提出《关于立法促进母乳喂养的议案》,就是一个不大的题目,但却是为了母婴健康的大问题。二是内容细。他们对实用性很强的法规,尽可能会把法条内容量化、细化,以便操作。比如,在修订《广州市社会急救医疗管理条例》时,了解到群众对“急救不急”的意见最为突出。为了解决这个问题,他们进行了反复的量化论证和综合测算,规定了4分钟的出诊时间和20分钟内的到达时间,有针对性地解决了这个问题。三是结构精。“小切口”立法,既不追求“大而全”,也不追求“小而全”,而是有几条算几条,可写可不写的不写。比如,在制定《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定》时就摒弃了传统的章节体例,而是围绕中心、直奔主题,捡有用有效的写了19条,简单实用,易记易行。现在,“小切口”立法已经成为地方立法的一个普遍特色。

  

   二 人大讨论决定重大事项工作方面的若干新进展

  

   关于人大行使重大事项决定权问题,并不是一个新的问题,这项工作也不是一件新的工作。但是,在十八大以前的一些年里,这项工作进展相对比较缓慢。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央反复强调这个问题。在十八大报告、十八届三中全会决定、中央2015年十八号文件、十九大报告中,都明确提出党委要支持和保证人大及其常委会依法行使包括决定权在内的各项职权,为人大及其常委会行使重大事项决定权提供政治支持和舆论氛围;特别是2017年中共中央办公厅专门就《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》发文,提出要求,进行推动。正是在这样一种背景下,地方人大行使重大事项决定权获得了提速升级的动力和机遇,相关工作有了很大进展,而且各地出现了不少新的探索。

  

   比如,实行年度重大事项决定项目清单制。北京市人大常委会2014年底形成了一个做法,其基本路数是:在每年年底制定次年人大工作计划的时候,列出讨论决定重大事项项目清单,与政府达成一致后报请党委同意,然后写入人大常委会工作报告,由大会批准实施。这就在实际上为讨论决定重大事项建立了一个程序性的启动机制,连续做几年就会形成路径,养成习惯。差不多与此同时,甘肃省人大常委会也形成了类似做法,即在每年年底前先由政府开列出下一年拟请人大常委会讨论决定的重大事项清单,征求人大常委会意见,形成共识后报请党委同意,分别列入两家的年度工作要点,共同实施。近年来天津、广东等地方也采用了这种做法。

  

   比如,实行重要民生实事项目代表票决制。浙江省宁波市宁海县早在2007年就在乡镇开展了民生实事项目代表票决制的试点。其具体做法是:群众提、代表定、政府办、人大评。该县2009年将其推广到全县各乡镇,2012年又扩展到县级层面。2017年3月,省人大常委会在该县召开现场会,要求三年内将其推广到全省范围的市县乡三级,2018年这个目标已经完成,实现了民生实事票决制在全省范围的全覆盖。这样做的好处:一是民生实事由为民作主改为由民作主,做什么、怎么做人民群众有了话语权和决定权;二是激活并规范了地方人大重大事项决定权的行使,为讨论决定重大事项开辟了一条新路;三是调动和发挥了广大代表参与的积极性,密切了代表与选民之间的联系;四是增强了基层人大的权威,提升了人大制度在群众中的自觉和自信。现在,全国各地基层人大都在仿效这种做法,有些地方已经扩展到了街道层面。虽然就民生项目进行决策并非人大决定权的全部内容,但它确实是人大讨论决定重大事项的重要内容之一,因为这些项目所涉及的多为与老百姓密切相关的民生问题。

  

   三 人大监督工作方面的若干新进展

  

   按照习近平总书记关于“要用好宪法赋予人大的监督权,实行正确监督、有效监督、依法监督”的要求,这些年来各级人大加大监督力度,讲求监督实效,使得监督工作在各方面都取得了新进展。

  

   (一)监督工作在若干领域的新进展

  

1.预算监督工作的新进展。在预算监督领域,中央和全国人大成为主要推手,密集出台了很多文件和决定。2015年中共中央18号文件强调加强预算决算的审查和监督,特别是对预算安排的合法性、完整性、可行性,重点支出和重大投资项目是否适当进行重点审查,而且提出要健全监督机制,推进预算公开,要采取多种形式听取代表和有关方面意见。此后,中央对加强预算监督、财政监督又相继采取了许多重要措施。比如,建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议机制;建立改进审计查处突出问题整改情况向人大报告机制;建立政府向人大报告国有资产管理情况制度;提出人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见等。同时,全国人大率先垂范并积极推动中央要求的落实。2017年全国人大财经委向全国各省推广广东省预算联网实时监督的经验;2021年全国人大常委会预算工委就加强和改进预算审查监督和加强国有资产管理监督召开专题座谈会,交流经验促进工作;2021年全国人大常委会通过新修订的《加强中央预算审查监督的决定》,就预算审查监督制定了更加全面更加严格的规定等。同时地方人大也非常努力,比如,四川省人大制定了预算联网监督工作标准,要求全省统一规范操作。 (点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:新视野 2022年第1期
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