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冯川:县域治理体系刚性化与乡镇自主性

更新时间:2022-07-25 10:44:14
作者: 冯川  
还有展现为束状结构的归口管理机制。乡镇工作往往是“上面千条线,下面一根针。下去一笼统,上来再分工”(访谈记录Z120201219)。“口”是乡镇组织架构因事重组的基本单位。乡镇以归口管理为一种归属清晰、面向具体事务的团队组织模式,形塑了乡镇科层体制内部的任务分配体系与工作动员秩序,其中也渗透着一定程度的非正式情感、面子、关系等社会动员机制。由此,权力与社会的相互交织为乡镇注入社会性支配体系,进而形成弥合身份等级和部门边界区隔的“科层社会”。S镇分了14个小口①,每一个“口”由一名直接有业务关系的副镇长负责管理,作为“分管领导”带领几名中层干部,成为一个工作团体。同属于一个“口”的中层干部与副镇长可以“称兄道弟”,一些中层干部说“他们都是老大哥一样的”(访谈记录CYM20201218)。同时,中层干部基本居住于乡镇政府旁边的家属楼,形成了类似熟人社会的生活空间。乡镇人员规模小、生活工作轨迹高度重叠的特征,形成了中层干部的面子意识,演化为内生性社会动员机制,让中层干部因害怕被通报而不怠慢工作。

  

   最后,是人事调度动员。按照乡镇干部的说法,“乡镇干部能不能动起来,要看书记、镇长个人会不会当家、配置有限资源。兵熊熊一个,将熊熊一窝”(访谈记录ZWF20201223)。乡镇政府的干部群体中当然“有做的、有看的、有调皮捣蛋的、有喝倒彩的”(访谈记录LZY20201218)。但是如果领导善于协调部门之间的用人安排,将人员与事务的关系调配公平、通过上党课管住释放负能量的人,普通干部就没有怨言,更容易齐心聚力。在中国的科层体制中,各级组织机构的运行必须遵守“三定方案”,即定职能、定机构和定编制。“三定方案”构成治理体制内部的权责配置和资源分配的基本框架。而为了达成对乡镇干部的高度动员,“混编混岗”是乡镇人事调度动员的常用策略。“混编”意味着打破乡镇干部的身份边界、夷平“管理人员”与“办事人员”的区隔,“混岗”则意味着打破科层体制中部门和机构的职能边界限制。“混编混岗”是最大化利用人员、抑制官僚膨胀、减少人员冗余的方式,能够有效控制行政科层体系内部的耗散结构,动态匹配人与事。在“编不到人”的情况下,乡镇就可以对人员进行调动协调和整合使用,以“不留闲人”为原则制造公平,消除乡镇干部内部工作积极性的“二八定律”,解决动态调整过程中的人事不匹配。按照“因人定岗”“按特长调整岗位”“按工作重心临时调配”等人事安排原则,以及每天召开晨会布置新任务和变化后任务的工作方式,都是对乡镇人事结构的自主重新组织,将人员灵活有效地编织进流动的“多中心工作模式”里。

  

   (二)深度解读拓展政策方向

  

   刚性化的县域治理体系使乡镇的工作意志和对工作的解读权都高度依附于县级政府,因此在深度解读政策的基础上揣测县级政府的工作意志,沿着政策方向进一步拓展延伸,就成为乡镇依附性自主空间的另一种创生方式。

  

   根据S镇的工作经验,乡镇拓展延伸政策方向的方式大致可分为两类:一类是“向前多走几步”,另一类是“超前多走几步”。当然拓展延伸政策方向的前提是将政策和县级政府的工作意志解读到位,考验的是乡镇领导的政治敏锐性和政策把握能力。毕竟,只有在明晰了政策定位和边界的基础上,才能在乡镇丧失对工作的解读权的情况下将政策执行风险最小化,保障乡镇自主性的创生不发生偏移和越线。

  

   “向前多走几步”即遵从政策逻辑,在已确定的政策内容基础上,进一步添加配套内容。对配套内容的添加过程,表面上高度依附于政策规定,实则为乡镇融入其他政策目标创生出自主嫁接的结合点,将县级政府的政策目标转化为完成另一目标的手段。例如S镇就将发展“淮河经济带”、开发建设森林公园原生态林景区,与创建生态林业乡镇、打造“美丽乡村”结合起来。乡镇干部介绍说,“本来上面的政策规定种树就可以了,但我们借此打造旅游点,还可借此获得配套资金,发展乡村旅游,吸引了更多项目”(访谈记录LZY20201218)。此外,S镇还根据市县对建设平安乡镇的政策要求,自主开展了“净夜行动”,加强夜间巡逻,提升夜间见警率,增加居民安全感。后来“净夜行动”得到县政法委的认可,并在全县推广。这些事例都表明,依附性自主的恰当发挥,极易成为吸引上级领导注意力的筹码。

  

   “超前多走几步”则是在政策内容和政策标准尚未正式出台的情况下,揣摩上级的政策意图,为政策内容和政策标准的正式出台提前做好充足预备,进而掌握政策执行的自主性。一些乡镇领导通过对政策下达的历时性观察发现,以顶格化考核为代表的县域治理体系刚性化往往开始于政策内容和政策标准正式出台之后:“一项政策往往是在推行了一段时间之后,才变成必须怎样,变得要立军令状,还出现附带奖惩的各种高要求考核和检查,还有定得很细的规则。”(访谈记录WY20201221)因此具有政治敏锐性的乡镇领导就可以预先判定政策在本乡镇的实施步骤和具体实施方案,借由对潜在刚性政策的超前执行而创生政策执行的自主空间。在乡镇领导的安排下,超前行动可以将工作量分摊到日常工作中,在日积月累中逐渐形成最终目标的大致轮廓。在政策正式出台之后,乡镇就直接可以将轮廓进一步打磨成形,取得事半功倍的效果。同时,超前行动可以让事务分工提早布局,使参与分工的人员提前接受和习惯被分到的工作事务。更重要的是,“农业、扶贫等各项检查排名一般都会积压在年末,工作一下子堆到一起,就会把乡镇干部忙死累死,如果一项落后,就会步步被动,即使着急也不知道怎么办”(访谈记录LZY20201218),而超前行动可以为乡镇工作争取到宽松从容的政治环境,避免因中心工作大量集中而陷入在自上而下的刚性约束下被迫完成工作的被动局面。

  

   (三)严密预防小概率事件

  

   顶格化的考核标准已经让县域治理体系刚性化到对任何可能发生的小概率事件都加以“零容忍”处置的地步,因此只有改变等到问题出现后才通过“抢险”和“灭火”等方式被动做出回应的消极治理样态,乡镇才有可能在工作强度依附于县级政府的情况下获得自主空间的突围。公共管理研究领域对此已经提出了“预防型政府”的概念[24],认为政府应当从公共危机管理的风险防范角度出发,转变政府被动应对社会危机和舆论压力的角色定位,突显预防理念的价值目标[25]。乡镇以再造自主空间为目标的治理实践,恰好为基本停留在理论探讨阶段的大多数既有研究提供了有效的现实回应。

  

   根据S镇的治理经验,主动依附自上而下的顶格化考核标准,建立一套以预防为主的治理机制,是乡镇自主空间的新生长点。以S镇为避免安全生产领域出现小概率事件而建立的风险预防机制为例。乡镇干部形容安全生产工作为“易碎品”,因为“安全生产范围太广,今天很好不代表明天不出问题,很容易在你没有关注到的地方出问题”(访谈记录XBR20201213)。基于此,S镇将全镇范围内与安全生产相关的行业分为14个大类,成立了10个安全生产检查小组,由乡镇领导干部担任组长、分管领导担任副组长,组员由其他乡镇干部构成。各安全生产检查小组每个月都会开展安全检查,每周的星期一会在全镇通报各工业园区的安全生产情况。乡镇每个月召开一次安全生产例会,由各小组副组长介绍基本检查情况,并提出是否存在需要协同会办的事项,然后会协商解决方案,并由组长对会办事项进行跟踪。在每天由乡镇领导亲自主持召开的晨会上,乡镇领导都会提醒乡镇干部将预防安全生产事故作为一项常态化工作落到实处。除此之外,S镇还建立了“乡镇干部包保企业”的事故预防机制,即以乡镇领导干部每人包保5-6家大企业、普通中层干部每人包保2-3家小企业的方式,由包保人员承担安全生产主要责任。经过安全生产培训的包保人员,会进入所包保的企业查看灭火栓是否在绿区、危化品摆放是否到位、喷淋和水炮是否可用等等。虽然包保人员在生产现场既没有行政执法权、也欠缺专业的安全生产知识,但是他们的在场至少能让企业管理人员在安全生产意识上保持警醒。

  

   从上述针对安全生产小概率事件的事前预防治理机制,可以发现乡镇至少在四个方面对乡镇治理的运行机制进行了自主改造。第一,乡镇根据安全监管事项和具体任务,通过包保体系将所有乡镇干部纳入责任体系,并按照职级高低纵向分层搭配人员的组合方式,保证了预防治理机制中乡镇内部行政压力的向下传递。第二,乡镇通过划分安全生产检查小组和设置片区化的企业包保体系,重构了乡镇企业管理的治理单元和治理空间。新的治理单元和治理空间,与企业的行业特征和生产规模相匹配,实现了属地管理原则和分类管理理念的结合。第三,常规化的安全生产检查工作使乡镇实现了行政力量对企业的下沉,在乡镇行政引导与企业自我管理能力的结合过程中,乡镇对安全生产小概率事件的预防性治理过程就从被动的场外治理转变为主动的在场治理。第四,不间断的巡查方式保证了乡镇治理主体的全天候在场,与企业管理者相互配合再造了乡镇的治理流程,在一定程度上有助于问题的及时发现和解决,避免小隐患发展为安全事故。

  

   四、乡镇“依附性自主”的治理风险

  

   乡镇的“依附性自主”虽可证明乡镇工作的灵活性和柔韧性并未彻底丧失,却仍存在不可忽视的治理风险。

  

   (一)高强度动员的不可持续性

  

   “依附性自主”带来对乡镇干部的高强度动员,常规治理受到挤压,而高强度动员基础上的乡镇治理存在不可持续的风险。在Q县,除了经济发展、社会建设等持续性较久的中心工作之外,又陆续加入信访维稳、安全生产、脱贫攻坚、文明城市建设、生态文明建设等阶段性中心工作,以至于综治信访方面出现越级上访、土地管理方面出现违法建设、安全生产方面出现安全事故、脱贫攻坚在年终考评排名倒数、招商引资无法完成税收任务,对乡镇而言都成为可能带来“一票否决”后果的政治性事件。其后果便是,乡镇越来越多地出现派专门人员“因地制宜”将虚事做实的工作状态,忙于按照上级的规定标准为党建工作会议准备大量图文档案资料和证明材料,为乡镇人大之间的交流活动撰写详细策划书、制作相册、填写活动总结、更新人大网站等等,留痕工作比开展活动本身耗费了更多时间和精力。

  

   乡镇有限的行政资源被反复过度动员,治理压力不断膨胀以至于超出乡镇承载能力,最终“麻木”成为乡镇中层干部的普遍工作状态。所谓“麻木”即是一种对于执行政策的必要性和可能性既不反思也不议论更不反对,对政策的适应性和村庄社会的具体场景丧失痛痒知觉的无感状态。至于“麻木”的原因,乡镇干部的解释是:“事情总要有人去做。人家都做了,你也得做。你发牢骚也得做,不发牢骚你也得做,那么你为什么还要发牢骚?发牢骚是不成熟的表现。”(访谈记录LMW20201215)乡镇治理本身被“依附性自主”简化为文件执行,政策落实的过程就成了以文件为根本依据的执行过程,乡镇工作就是严格按照上级制定的标准和程序将事务机械地操作化并加以完成,乡镇干部成了被高度动员起来的国家政策执行机器。

  

   (二)对上依赖强化治理悬浮风险

  

“依附性自主”在政策解读策略上的积极表现虽也显出一定程度的因地制宜特征,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《华南农业大学学报(社会科学版)》2021年第6期
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