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张新军:美国的国际公域化想象和南海秩序:主权、海域、机制

更新时间:2022-07-15 16:56:40
作者: 张新军  

   内容提要:国际公域化是弱化公域化对象的主权和海洋权利属性,以此处理或解决主权和海域争端的一种秩序安排。美国在南海以对中国遏制为目的,通过所谓的“以规则为基础”操作,并以“南海仲裁案”为抓手,推动旨在否定中国主权和海洋权利的激进公域化路线。美国的这一南海国际公域化想象,聚焦在其试图废止主权、海洋权利和进行非军事化的区域——混合着主权和海域争端的主权敏感海域。“以规则为基础”缺乏正当性并存在不确定性。在本身就孕育着冲突风险的主权敏感海域,旨在否定主权和海洋权利的激进公域化路线,不仅没有降低冲突风险,反而随遏制的冲动日益增大。“准则”谈判应该对此进行评估并摸索更为和平和安定并具有现实意义的南海秩序。

  

   关 键 词:“以规则为基础”  主权敏感海域  国际公域化  争端解决  南海  海洋权益

  

  

   一、前言:遏制、规则和南海秩序博弈

  

   中国的崛起对21世纪南海秩序的形成,具有深刻的意义。面对中国的崛起,美国长期以来的对中接触政策开始转向。是否就此对中全面遏制,学界仍有争论。但是在亚太特别是南海,从奥巴马政府的“重返亚太”(或“亚太再平衡”)战略到特朗普政府的“印太战略”,区域性对中遏制既已形成。在操作层面,美国在南海强调所谓的“以规则为基础”的南海秩序,不断解构中国的南海权益主张和争端解决机制上的立场。“遏制”和“规则”是自奥巴马政府以来美国南海政策的关键词。

  

   对美国南海政策所涉法律立场变迁的先行研究,大多围绕美国在南海争端中是否“选边站队”这一问题,学界也尚无定论。①遏制的极限是全面对抗甚至战争,因此关于“选边站队”的问题意识,对于我们警惕美国升级对中遏制、走向全面对抗非常重要。但是在“遏制—对抗”这一维度下,对抗后的秩序将由胜利一方安排。而“以规则为基础”的秩序观,看起来在遏制达到对抗临界点之前,仍留有合作的余地和博弈的空间。尽管如此,“以规则为基础”的秩序观本质仍服务于遏制战略,在话语上有欺骗性。②有学者已经观察到美国是通过打“法律牌”来争夺南海秩序主导权。③

  

   本文从域外国家和多边争端关系的视角,引入国际法上“国际公域化”的概念和分析框架,实证研究美国南海政策中法律立场的变迁以及在南海秩序形成中的问题。传统上争议陆地的“国际公域化”,逐渐渗入到处理和解决多边、复杂的海域争端的国家实践中。这一概念在南海的有用性已表现在对各种国际公域化实践“模式”的利弊分析及其在管控南海争端上的应然意义的探讨中。然而,秩序的构建是一个动态过程,其结果取决于博弈,因此对于过程研究而言,概念提供的分析框架更为重要。南海秩序形成中的国际公域化的核心问题是如何处理“主权敏感海域”,即混合着主权和海洋权利双重争端的若干群岛所在的南海海域争端。“主权敏感海域”的国际公域化,三个主要的框架指标分别是主权、海域和机制。主权包括群岛的陆地和作为整体而获得的内水;海域包括群岛的领海、专属经济区和大陆架以及历史性权利主张海域,其权利内容除了主权性质的领海外,主要指渔业资源和油气资源的主权权利和相关的管辖权(海洋权利);机制主要指的是争端解决机制。在秩序形成的博弈中,存在着搁置主权及海洋权利争议和对其废止的不同的“公域化”路径,围绕争端解决机制也存在明显的对立。

  

   美国“重返亚太”后,保持对岛礁主权争议不持立场的同时,在联合国海洋法公约的若干解释问题上,否定中国对群岛中其他具有陆地性质的海洋地物及群岛内水的主权,否定中国在上述海域的主权权利、管辖权和历史性权利。美国并非联合国海洋法公约缔约国,但仍将其解释标榜为所谓的“以规则为基础”。对于菲律宾利用联合国海洋法公约推进的“南海仲裁案”,美国更是将其作为“以规则为基础”的抓手并以其外交和军事手段为后盾,向中国出牌并为盟友叫局,以此试图对谈判中的中国—东盟各国在南海的“行为准则”施加影响。

  

   二、争议陆地、海域的国际公域化

  

   传统概念上的“公域”,相对于国家主权所属之领域(领陆、领海和领空),以及任何国家可以取得主权的无主地。公域不属于任何国家,也不得成为主权主张及获取的对象。公域为国际社会共有,其团体利益得到相应的制度保障。但是传统的领域—公域两分法,并不能很好地说明现代海洋法发展中形成的专属经济区和大陆架制度。专属经济区和大陆架不是沿海国的领域,但是赋予沿海国专属的主权权利和管辖权。因此,专属经济区和大陆架也不是公域,尽管它们同时还保留了部分公海的属性。公域化是指主权丧失、受限,或主权权利弱化的过程,作为一个动态的概念,在陆地和海洋争端处理上有意义。

  

   (一)争议陆地的“国际公域化”:概念和实践

  

   国家的部分领域或归属未定的争议领域,既不完全受制于特定国家的主权,也不完全作为公域,而是通过设立特定的制度,将其国际公域化。④从历史上看,战后处理中对战败国部分领土的国际共管、发端于处理战败国殖民地的托管制度、国家领域内河流、运河的国际运营等,都可以视为国际公域化的特定制度。

  

   1920年的斯瓦尔巴条约,在北极地区的斯瓦尔巴群岛上设置了一个特定制度以解决该群岛的主权争端,有着浓厚的国际公域化的色彩。缔约国承认挪威对斯瓦尔巴群岛的“完整和绝对的主权”,挪威则有义务向其他缔约国开放斯瓦尔巴群岛及其水域供其从事资源开发、科考等活动。⑤挪威不得在斯瓦尔巴群岛建立海军基地、要塞等,将其用于战争目的。斯瓦尔巴条约还在附件中设置了包括仲裁程序在内的争端解决机制,专门用于处理条约缔结前土地财产所有权相关的请求。

  

   对于归属未定的陆地领土争议而言,以南极条约为中心,其他相关条约为补充的南极条约体系,成为战后国际公域化的典型。南极条约对缔约国既有主权或主张进行搁置,在条约有效期内,冻结缔约国新的主权主张。在搁置和冻结主权的同时,允许缔约国在南极的科学考察等自由。此外,南极条约规定南极仅用于和平目的,禁止任何军事性措施,包括建立军事基地和设防工事等原本合法的主权活动。南极条约要求有关缔约国通过协商会议共同管理南极事务,建立包括诉诸国际法院(基于合意)在内的争端解决机制。⑥

  

   有学者总结了国际公域化的三点主要特征。第一,对特定国家主权的废止或限制。第二,服务于国际社会的团体利益或部分国家的团体利益。第三,建立国际制度性框架。⑦上述特征指标是动态的。就特征一指标而言,废止主权通常针对的是战败国的领土或殖民地,是战后秩序安排的一环。冻结或搁置主权主张(南极条约),或是落实主权归属后对主权进行限制(斯瓦尔巴条约),均附随非军事化条款,是和平解决或管控争端的公域化实践。特征二对团体利益的保障对应着对主权的限制,其程度和内容取决于特定条约上赋予缔约国开发、利用权利的制度安排。“国际化”下的机制安排,如是否设立国际组织、争端解决机制的管辖范围、强制性等,均取决于特定条约的具体规定。

  

   (二)海域国际公域化的现代实践

  

   现代海洋法通过设立专属经济区和大陆架制度并赋予沿海国主权权利和管辖权,对传统的国际公域—公海的近海部分(沿海国领海以外的近海水域)“领域化”,创设出介于领域和公域之间的灰色地带。海域的国际公域化,首先表现在现代海洋法上内置于各项“领域化”制度的公域属性的规定上。如专属经济区制度内在的“公海自由”之规定、⑧大陆架制度中有关200海里以远大陆架上覆水域的公海性质的规定以及资源开发获益分享的规定等。⑨其次,海域的领域化不可避免地引发了沿海国的竞争。即使在没有主权争端的情况下,由于沿海国专属经济区和大陆架的重叠,划界争端大量出现。⑩特别是对于多边划界争端而言,通过划界解决争端是一个漫长的过程。沿海国在划界前受联合国海洋法公约的实体义务条款和争端解决程序条款的双重约束。此外,争议海域资源的开发利用,并不完全排斥第三方国家或企业的参与。这些都为存在划界困难的海域的国际公域化留有一定的实施空间。

  

   地中海的国际治理一定程度上凸显了海域国际公域化的现代实践。地中海作为半闭海,沿海国包括了欧洲、西亚、北非的多个国家或地区。尽管在法律上,沿海国均有权划定其专属经济区,但地中海狭长的海域在地理上造成了沿海国划分专属经济区的实际困难。(11)在此背景下,沿海国选择克制其专属经济区主张,转而建立功能性国家管辖海域。沿海国通过一系列区域性条约和区域组织,致力于地中海生态环境保护和渔业资源养护。上述条约和区域组织都设置了含第三方争议解决途径在内的争端解决机制。

  

   (三)南海的“主权敏感海域”和国际公域化

  

   南海同样是半闭海,域内沿海国之间存在着对立、冲突的主权声索和海域主张。目前的矛盾焦点是主权敏感海域中的南沙群岛和黄岩岛海域,但存在向其他群岛所在海域扩散的趋势。围绕主权、海域和争端解决机制,呈现不同的推进路径和不同的秩序设想。在主权指标上,通过谈判解决主权归属后进一步限制主权的“斯瓦尔巴条约模式”在南海已不是一个现实选项。(12)在海域指标上,沿海国并无南极条约的冻结主权主张条款隐含着的禁止海洋权利声索的义务。(13)

  

   在南沙群岛海域“搁置争议、共同开发”,一直以来就是中国的主张。(14)搁置主权争议淡化领土法上的主权获取规则,避免评判主权主张的是非曲直。在“陆地统治海洋”原则下,搁置主权争议意味着相应的海洋权利主张也应得到搁置。搁置海域争议同样也淡化海洋权利获取的规则,并不寻求对海洋权利主张的是非曲直作出判断。无论如何,搁置主权争议符合联合国宪章和平解决争端义务,也是第二次世界大战后一条不断得以践行并相对成熟、稳健的公域化路径。搁置主权争议下对海域争议的搁置,域外国家和企业仍然可以参与争议海域的资源利用开发,国际社会的团体利益可以通过专属经济区和大陆架制度内在的“公域”属性(如航行自由)得以保障。

  

   但是,这已经不能满足美国对中遏制的战略需要。遏制不仅是国际公域化的一个诱因,其也极大地左右着国际公域化的路径选择。在超过遏制临界点发生全面对抗甚至爆发战争的情况下,激进的国际公域化可以完全无视既有规则,通过重建战后秩序,强行废止战败国的主权及海洋权利。在未达到遏制临界点之前,美国一方面不会轻易在岛礁主权问题上激化主权冲突,失去“公域化”前提;另一方面则试图在现代海洋法的发展上,通过所谓“以规则为基础”的操作,在主权敏感海域否定岛礁之外的任何其他主权主张,同时否定在岛礁及其他海洋地物产生的任何形式的海洋权利,以及这一海域中的历史性权利。

  

无论是无视规则的战后领土安排,还是“以规则为基础”的激进公域化路径,都是以废止、剥夺一方的权利为目的,上演的是一场零和游戏,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:东方法学 2022年1期
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