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陈玲:信息、规则与自由裁量权:不确定性下的公共决策

更新时间:2022-07-14 19:23:33
作者: 陈玲  

   一、问题的提出

  

   世界处于日益加深的不确定性中。随着国际政治经济秩序的变动和新兴数字技术的广泛应用,公共政策面临的问题和挑战愈发复杂。与此同时,公共政策所引发的利益纠纷、价值争论和社会分化日益引发关注,甚至出现了舆论绑架决策、群体性事件爆发、政府公信力下滑、专家集体失信等极端情形。建立科学、民主的公共决策机制多次被提上政府议程。然而,在经济、社会、技术等方面的信息具有不确定性的情况下,应当如何进行公共决策才能更加稳健和有效?俗话说“有什么原料做什么菜”,决策者具备什么样的信息条件,才能够做出什么类型的决策。不同的决策参与者如政治家、行政官员、技术专家甚至公众,因其信息条件不同,其参与决策的能力和方式具有天然的区别。如何规范不同的决策参与者在公共决策中的权利和责任,也应视决策类型的不同加以区别对待。本文尝试从公共决策的信息条件入手,回答上述问题,构建公共决策的规范性理论基础。

  

   (一)决策信息的不确定性和决策风险

  

   不确定性是决策的基本特征。决策是具有决断能力的主体在不确定、复杂、动态情境下,当决策问题超越了行为主体认知加工能力范围时,对行动目标与方案的搜索、判断、评价直至最后选择的全过程。在真实的环境中,不确定性构成了有效决策的障碍。由于时间上的不可跨越性,未来的一切状态对当下的决策者而言都是不确定的。未来不确定的损失被描述成风险,未来不确定的收益即为预期。决策就是为了最大限度地实现预期、规避风险。为了获得某种收益,决策者必须承担相应的风险,因此决策的关键在于判断何种风险水平是可接受的。公共决策就是在当下的信息条件下,对未来不确定的利益、价值与可接受风险之间做出判断。

  

   任何决策都有风险,即使是“不做任何决策”的决策也有风险。公共政策是对全社会利益和价值的权威性分配,这一分配过程不可避免地涉及利益调整和价值评判,因而不可避免地带来风险。公共政策的决策风险包括自然风险、技术风险、经济风险、社会稳定风险等。决策风险既是客观存在,又与主观的风险感知相关。个体对风险的感知和应对方式取决于他们嵌入其中的社会组织的形式,个体的损益计算、价值判断、情感体验和心理感受等,实际上是社会环境的投射。因此,经由风险的社会放大过程,个体的、散在的社会风险有可能产生蝴蝶效应,转化为大规模的群体性事件、骚乱甚至演化为暴力革命。因此,不确定性下的公共决策具有显著的社会影响。

  

   (二)决策体系与信息分布

  

   公共政策是在一个动态的、边界模糊的组织体系中进行决策。完全理性、高效和规范意义上的公共决策并不存在,真实世界中的公共决策绝大多数是渐进调适的过程,即根据既往的经验和做法,在边际上进行调整。在我国的情形也是如此,公共决策能否顺利出台,并非取决于能否获取最大化的社会收益,而是取决于能否获得决策圈中最大程度的共识。

  

   我国的公共决策体系包括正式和非正式两个层面:一个层面上是制度化的、正式的政府决策部门,决策参与主体包括政治家、政府部门、人大机构、政策研究机构等;另一个层面是社会化的、非正式的政策协商网络,包括意见联盟、利益集团、社会精英、独立思想库、社团代表等。不同场域中的决策主体对信息的占有、感知、评估和处置方式有显著区别。例如政治家或全局性的行政首长获取全面的综合信息,方能运筹帷幄、决策千里;而职能部门则对具体的技术标准、规章制度拥有专门信息。科学家、专家和学者就各自业务领域的专业知识具有信息优势;而媒体、社团及公众则对微观个体和本地社区的权益、价值等拥有信息优势。由于所处的社会结构不同、信息优势差异,不同的行为主体对公共决策事项表现出不同的行为偏好和政策选择。

  

   总之,任何公共决策都是不确定性下的决策。决策主体的决策行为与其信息占有情况和信息处置方式密切相关。因此,本文以信息的不确定性为切入点研究公共决策的原则和依据,具有普遍意义。本文的内容安排如下:在第二部分,本文构建了不确定性下公共决策的规范性理论框架。笔者先考察了经济学、心理学和计算机科学在不确定性下的决策方法,以及将其运用在公共决策上的不足。进而笔者指出,公共决策机制需要在两个维度上进行区别:一个维度是决策功能,是规范原则性的价值、程序和机制,还是直接干预实质性的技术标准或结果;另一个维度是决策依据,决策者应该按照既定规则来决策,还是基于制度赋予的自由裁量权来决策。随后本文构建了公共决策的“功能—依据”二维框架。在本文的第三部分,笔者分析了公共决策的信息条件,研究针对实质型政策和程序型政策决策时各自需要何种信息,以及依据规则决策和依据自由裁量权决策各自需要何种信息。在本文的第四部分,笔者根据公共决策的“功能—依据”二维框架,给出了四种决策模式,并分别探讨了每种决策模式的决策主体、信息条件和问责方式。最后是本文的结论。

  

   二、公共决策机制的

  

   “功能—依据”二维框架

  

   (一)不确定性下决策的一般方法

  

   关于不确定性下的个体决策,经济学的决策理论建立在理性假设的基础上,认为决策者应当选择预期收益最大化的方案,例如预期效用理论和主观预期效用理论,两者的区别主要在于概率是客观的还是主观的。在理性假设的基础上,即便认识到人的理性水平有限,决策也应当达到“满意水平”的收益。不过,理性或有限理性的假设受到了心理学家的质疑,卡内曼提出前景理论,指出个人对损失比对收益更为敏感,面对收益时是风险偏好型,面对损失时则是风险厌恶型。据此,卡内曼对主观预期效用理论作出修正。他于2002年被授予诺贝尔经济学奖,表明他对经济学决策理论的修正更接近真实世界。对于信息高度复杂的、人脑不太容易处理的决策问题,计算机科学通过模拟现实和仿真模型进行辅助决策,对决策方法也有相当大的贡献。MIT的研究者通过分析“半马科夫决策过程”(Semi-Markov Decision Processes,SMDP)、动态决策模型以及不确定性下的人工智能决策方法,发现现有的计算机辅助决策模型在模型透明度与解决方案有效度之间始终存在权衡,这可能是因为决策过程的两个阶段,即问题识别和方案形成阶段,具有完全不同的信息特征和系统要求。后来,兰德公司试图综合利用人的决策能力和计算机辅助决策技术,探索在数量惊人的可能性中寻找稳健策略,塑造最符合决策者预期的长期未来。该方法建立在这样一个前提下:即人类的长期未来具有“深度不确定性”,存在无数的、无法预测的、似是而非的可能性,但却显著地受到人们当前决策的影响。我们应如何从有限的近期政策中,选择那些最有利于实现长期未来设想的策略?报告指出,最有效的策略就是“长期刚性策略”,即无论未来如何变化,都能够最低限度实现预期目标的策略。在这里,关键是该策略在各种情形下都“足够好”,而不是特定条件下“最优”,这样的策略就是刚性的、稳健的。

  

   然而,把经济学、心理学或计算机科学的决策理论和决策方法应用到公共决策上,还有相当大的理论距离。这是由于公共决策涉及到多元主体和多元目标,不同决策主体的风险偏好有显著差异,并且还需兼顾效率、公平、公正、权利和尊严等多重公共政策目标,因而多数情况下难以根据简单的最大化原则进行决策。例如,大量具有“邻避”特征的项目,如核电站、垃圾填埋场等,往往由地方政府与企业合谋决策,没有充分考虑到邻近居民的心理感受和经济补偿,造成社会问题。尽管从社会总体的经济和社会发展的需求来看,上述项目的整体收益或许远远大于特定人群的损失,但这种最大化的“理性”决策仍然很难被现代社会接受和实施。

  

   可见,仅仅用关注政策结果是否理性来作为公共决策的理论基础是远远不够的。公共决策的机制和过程同样重要。

  

   (二)公共决策机制的两个维度

  

   决策机制的第一个维度是决策功能。按照决策功能公共政策可分为实质型政策(substantial policy)和程序型政策(procedural policy)。前者为直接规定政策结果的政策,后者为不直接规定政策结果,而是只规定价值、流程和规范的政策。实质型政策致力于给出清晰的、具体的、可执行的技术标准或客观指标,从而有效地设定人们的政策预期,规范政策执行。如多少岁以上可以领取社会养老金、满足什么条件可以享受税收减免、汽车尾气排放标准达到何种水平等。这一类决策建立在“已知”的信息基础上,即对政策问题及其措施有经验积累或科学指引,因而可以较为确切地制定技术标准并预期其政策结果。然而,在“未知”的情形下,政府对于某些事务缺乏经验基础和科学验证,因而缺乏清晰的技术标准或结果,那么政府就只能把决策限定在原则性、价值规范导向的审批程序上,即程序型政策。

  

   我们可以用欧美不同的转基因食品管制政策来说明实质型政策和程序型政策的区别。众所周知,转基因食品的安全性一直没有在科学界得到广泛确认,但现代农业和食品工业已经在相当大的范围内推广转基因作物和食品,因此政府不得不制定相关的公共政策。美国和欧洲就采取了两类完全不同的转基因食品管制政策。美国采取“实质等同原则”,即转基因产品如在使用用途、营养成分、过敏原等结果方面与传统产品无异,则按照传统产品管理,无需增加特殊的检测、审批和强制标签。仅在有可靠的科学证据证明转基因产品存在一定风险并可能导致损害时,政府才采取管制措施。欧盟则采取“审慎预防原则”,认为如果无法从科学上证明转基因生物无害,那么就应在一定程度上进行限制。限制的方式是规定了只有经过严格双重审批程序、通告和强制标签等手段,转基因食品方可上市。实际上能够顺利通过欧盟极其严苛的审批程序的转基因食品数量几乎为零。美国和欧盟对转基因食品监管政策的差异,在于前者是关注结果的实质型政策,后者是关注过程的程序型政策。

  

   实质型政策和程序型政策各有优劣,因为决策者需面临政策的稳健性与有效性的权衡:实质型政策有效性高,能够快速、高效、批量地解决普遍雷同的问题,但缺点是不够稳健,一旦遇到信息模糊不清、或事先没有预料到的特殊情形时就显得束手无策。相反,程序型政策的稳健性高,对问题信息属性的容忍度较大,对政策后果的指向性也不强,因而对各种不同的特殊情况都能够提供稳健的程序指引,并确保在这样的程序指引下得出大体上可接受的政策结果,但此类政策的有效性低,无法对大量类似事件快速地给出无差异的政策结果预期。

  

决策机制的第二个维度是决策依据。如同在法律体系中存在成文法与判例法,公共决策要么依据规则,要么依据自由裁量权。例如某政府官员要决定是否给一个市民提供养老救助,他可以依据养老金的有关规定,看该市民是否满足年龄、户籍、已缴纳社保的情况等,也可以依据领导批示、舆论关注度、个人特殊境遇等,做出综合判断。前者就是依据规则决策,后者则是依据自由裁量权决策。不难看出,在一些例外的、突发的事件中,依据自由裁量权决策也有情理上和价值上的必要性。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会科学》2022年第6期
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