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李小云:中国消除贫困政策过程的社会学分析

更新时间:2022-07-03 14:05:52
作者: 李小云  

   内容提要:一百年来,中国共产党始终不忘初心,坚持革命议程的连续性,直面时代的大问题,探索解决方案并将之付诸实践。2012年以来,中国共产党以最终消除农村绝对贫困作为新时代的政治使命,把脱贫攻坚列入最高政治议程,回应大众期待与时代要求。脱贫攻坚是一个替代性革命议程,是通过发展的形态践行革命的初心。脱贫攻坚议程在践行的过程中,体现了中国共产党对行政科层结构、基层治理结构和乡村社会的统合,全面呈现了国家治理过程中“政治遭遇社会”“社会回应政治”的复杂图景。本文得出的结论是:中国的政策过程既有科层理性,也有吸纳民众诉求的机制,更重要的是中国共产党的主导性。

   关 键 词:中国共产党  消除贫困  政治议程  政策过程  行政科层治理  乡村治理 

  

   2012年以来,脱贫攻坚工作成为中国共产党的中心任务之一。这不仅是中国共产党展示其领导中国实现现代化能力的客观需要,更是它对自改革开放以来出现的社会不平等问题的政治性回应。执政党的政治议程在某种程度上向革命初衷或创党宗旨的回归,可以看作是后革命时代另类的革命实践。①

  

   虽然改革议程中形成的社会主义初级阶段理论为采用现代生产方式提升物质生产能力提供了理论的合法性,但是经济发展优先的现代化实践却不断滋生新的不平等和新的贫困,这在很大程度上背离了改革开放甚至革命的初衷。

  

   一般意义上讲,革命本身可以通过制度变革带来更为直接的减贫效益,如土地改革,但后革命时代的现代化建设与贫困的关系则变得相对复杂。新中国成立以后到改革开放之前,革命的确彻底改变了中国社会的总体景观,建立了相对完整的国民经济体系,为国家现代化奠定了坚实的基础。但这个阶段贫困的缓解更多是广义性的和基础性的,全国范围尤其是一些边远地区农村的绝对贫困远远没有得到根本的解决。中国1978年的人均国民收入不足200美元,从全球对比来看,实际上还是一个贫困落后的国家。

  

   “作为某种意义上的‘革命形态’的脱贫攻坚实践,为研究中国党政国家的机制和中国共产党如何塑造新的政治传统,提供了一个鲜活的样本。”②本文以中国过去三十多年在政府主导下的农村扶贫,尤其是政治主导的脱贫攻坚过程中的一系列政策实践为分析的基点,韦伯(Max Weber)的政治泛指国家或群体分享权力或影响权力分配的行为的概念,借用贝勒津(Berezin Mabel)的政治和文化为不同系统的概念,将与政治行为存在界面的其他系统均泛指为“社会”;同时借用互动主义发展人类学有关不同的社会世界遭遇形成的界面(interface)的概念作为分析工具,提出“政治遭遇社会”和“社会回应政治”的理论框架,并以此作为理解中国政策过程的研究框架。

  

   一、政治议程的意义:超越时空的革命议程

  

   一百年来,中国共产党始终坚持革命议程的连续性,直面时代的大问题,群策群力,探索符合国情的最佳解决方案,并付诸实践。所以说,中国共产党是理想主义型政党,中国共产党人是非常有使命感的。

  

   (一)中国共产党一百年以来的政治议程回顾

  

   在20世纪20年代创党初期,面对压在中国人民头上的帝国主义、封建主义、官僚资本主义等“三座大山”,面对中国社会经济的总体落后而国际共产主义蓬勃发展的局面,中国的一批先进分子选择马克思主义信仰以唤醒民众,带领人民不屈不挠地与国际国内的不平等现象做斗争,探索出中国革命胜利的道路。

  

   在21世纪20年代的今天,中国共产党推行改革开放政策,使中国面貌焕然一新,在面对新的经济社会问题时,实施新的发展战略,以革命性的形式发起脱贫攻坚、保护蓝天战、预防金融风险、反腐败等新使命新议程。中国经济实力跃居世界第二,仅次于世界超级大国美国,国际地位大幅提升,人民生活水平得到极大改善。从马克思主义传入到中国特色社会主义初级阶段全面建成小康社会,这样一个一百年的时间跨度,旨在改变中国落后面貌的消除贫困始终贯穿在革命和建设的全过程,呈现了革命议程的连续性。这是认识中国共产党性质的重要方面,也是理解当下中国政治的重要背景。所以,解释脱贫攻坚的性质,不能从功利主义的竞争性政治为了获得合法性这样的角度出发,而是得从政党政治本质主义的角度来理解。

  

   (二)中国扶贫政治议程出现的背景

  

   中国共产党成立之初所提出的解决中国问题的方案,是无产阶级革命。无产阶级革命最根本的前提是由工人阶级主导。但在工人阶级不发达的社会结构中,实行无产阶级革命本身在理论上存在某种困境。因此,毛泽东同志在中国革命的早期阶段,比较系统地讨论过农民问题、土地问题,甚至无产者的问题等。他把马克思主义的普遍原理和中国革命的具体实践相结合,创造出一个在无产阶级和工人阶级不发达的社会里实施无产阶级革命的理论,这就是具有中国特色的无产阶级革命的理论。

  

   其中,最大的问题是:按照经典马克思主义理论,社会主义是对资本主义的否定;在资本主义没有充分发展、生产力不发达的条件下发展社会主义就有生产力不足的问题,故需要在社会主义的制度下允许资本主义生产方式继续发挥作用。这就是以邓小平同志为代表的中国共产党第二代领导集体提出的社会主义初级阶段理论。而资本主义生产方式本身会生产贫困,由此在实践上就出现了消灭贫困的政治制度与生产贫困的制度同时并存的状态。故脱贫攻坚实际上是完善社会主义制度本身,力图实现制度性质与社会现实的一致性。换言之,扶贫是极为重要的政治行动。

  

   (三)扶贫议程关乎政治与社会的一致性问题

  

   反帝反封建的五四运动最伟大的贡献是,它回答了什么是现代中国的时代之问,探索了从科学、民主、民族主义等角度回应中国政治和经济社会一致性的问题。脱贫攻坚以及大规模的民生运动正是在社会主义的背景下完成这个一致性的。由此,中国扶贫的问题,并不仅仅是解决贫困群体生存与发展的基本问题,而是触及社会主义制度的完善与政治的一致性。

  

   现在关于扶贫的研究很多,但大多数的研究都不同程度地脱离了政治。为什么习近平总书记要亲自来抓扶贫,要到各地视察,而且每到一个地方,一定首先看革命纪念馆。正如前文所述,脱贫攻坚是后革命时代的替代性革命实践,即不是通过革命的形态,而是通过发展的形态践行革命的初心。所以说,脱贫攻坚是一个替代性的革命议程。

  

   中国有很多很难通过自身能力解决基本生计问题的地方,确实需要借助外力走出贫困。而最大的外部力量是中央政府及其统筹下的资源。在一些集中连片深度贫困地区,很多地方几万人的贫困群众,通过移民搬迁实现了脱贫。在一些少数民族地区,“致富不忘共产党,脱贫不忘帮扶人”“党的光辉照边疆,边疆人民心向党”等标语,真实地反映了脱贫群众朴素的感激之情。这些贫困人口能否实现稳定脱贫还需要持续努力,但是贫困的代际传递在很大程度上得到了抑制。因为通过移民搬迁解决了教育等社会基本公共服务问题,贫困群体远离了刀耕火种的相对原始的生产生活方式,接触了现代的生产生活方式,得到了切切实实的国家福利。脱贫攻坚得到了贫困地区各贫困群体发自内心的称赞。

  

   二、扶贫议程:超越行政科层与乡村治理的政策过程

  

   从政治的角度研究脱贫攻坚,得把国家与社会系统细分为政治、行政、乡村治理、乡村社会等不同的有能动性的系统与主体。这并不意味着它们之间具有相互排斥和对立的关系。但是它们各自都具有一定差异的行动逻辑。例如,中国的政治和行政,一般认为二者是一体的,但是在实践上是有差异的。从人类学互动主义的观点看,至少它们在不同的生活世界,有不同的利益、立场、行动逻辑。从回应性政治的概念理解,政治既是实践,也是权力。当不同的生活世界遭遇在一起后,就会发生非常复杂的变化。而扶贫议程的政治过程是:先是政治遭遇行政科层,接着行政科层回应政治,形成国家与行政科层的遭遇和回应。这是中国政策过程的第一个特点。

  

   (一)政治遭遇行政并超越行政

  

   尽管中国当代的行政体系有深厚的国家主义的政治传统和政治主导的特殊性,中国的政治和行政治理在实践上呈现高度的一致性,但是中国的行政治理也具有现代科层治理的结构性和功能性特点,有自身的工具性、独立性、特殊性等。这是行政科层的本质主义性质造成的。所以,它与政治的一致性是强制性的,不是自然形成的。

  

   中国行政体系集传统性、革命性、科层性为一体,呈现混合治理的特点,这决定了中国政治、行政体系具有高度的一致性。但同时两者存在间断的不一致性。强制性的一致性和本质的独立性,使得中国政治与行政在交接界面上会产生复杂的互动。

  

   从政策过程看,脱贫攻坚首先是一个政治议程。中国始终重视关爱困难群众的生活,一直把扶助贫困群体作为重要施政目标。20世纪80年代中期,中国开始有计划的扶贫行动。20世纪90年代制订了旨在到20世纪末解决全民温饱问题的《国家八七扶贫攻坚计划》。2001年6月,发布21世纪第一个十年的扶贫开发政策。2012年则开启了第二个十年的农村扶贫开发计划,计划到2020年底全面建成小康社会,到2049年中华人民共和国成立100周年时要全面建成社会主义现代化强国。在这一系列的议程中,消除贫困是核心内容之一。所以,贫困问题就成了政治问题,解决贫困问题也就成了重要的政治议程。

  

   《国家八七扶贫攻坚计划》的目标是解决温饱问题,而脱贫攻坚政策的目标是彻底消除绝对贫困,两者有机衔接。2012年后,政府根据扶贫进程中的新情况新问题,不断完善政策,如划定集中连片特殊困难地区,确定扶贫开发工作重点扶持县,采用精准扶贫的方式。而精准扶贫实际上是基于行政科层技术治理的一个框架。改革开放以后,在国家治理过程中,推行科学决策,在实践上加强了行政科层的技术权威。也就是说,中国的行政科层虽然一直都在党的领导下,但还是获得了很大的自由裁量权。中国的政治与行政科层的关系实际上也涉及无产阶级革命党及其国家治理的机制问题。无产阶级革命与国家建设的第一个实验是巴黎公社。恩格斯在巴黎公社失败后对革命党如何治理国家等问题进行了反思。俄国十月革命后,列宁提出的无产阶级革命党建设和国家治理的一整套制度,完成了无产阶级的国家理论体系,但是在实践中还是存在很多问题,其中很多都涉及政治与行政科层的关系。改革开放以来,理论界对中国特色的社会主义治理方式讨论很多,贡献非常大。中国特色的政治体制核心是既要维系和巩固政治与行政科层治理体系一致性,同时又要能够驾驭和利用行政体系的相对独立的技术性功能。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中央社会主义学院学报
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