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张颖:中国海洋安全:理念认知、现实意义和实践路径

更新时间:2022-07-03 13:34:35
作者: 张颖  

   内容提要:海洋安全是国家发展的重要保障。维护正当海洋权益,是构建世界公正合理的海洋秩序的前提和基础。构建合作共赢的海洋安全秩序,有利于中国更好维护海洋权益。就国家层面而言,海洋安全是中国总体国家安全观的重要组成部分;就地区层面而言,中国的海洋安全认知拓展了中国周边安全和周边外交的范畴;就全球层面而言,中国的海洋安全实践是中国提供全球海洋公共产品、参与全球海洋治理的重要尝试。中国海洋安全的实践路径,以确立海洋安全战略目标、基于区域及跨区域经贸合作的安全保障、价值观认同实现海洋安全合作以及海洋终极安全为理念逻辑,通过建设“海洋强国”、发展“海上丝绸之路”以及构建“海洋命运共同体”的实践维度加以推进。

   关 键 词:中国海洋安全  海洋安全  海洋安全秩序  海洋强国  海上丝绸之路  海洋命运共同体 

  

   随着中国的迅速崛起,海洋安全在总体国家安全中的地位日益凸显,其内涵日益丰富。中国作为典型的陆海复合型国家,积近代痛失现代化建设机遇而腹背受敌的惨痛教训和改革开放以来的成功经验,能否兼顾大陆和海洋两个方面的安全与发展利益,特别是成功应对海洋安全领域的空前挑战,日益成为中国能否长治久安和持续走近世界舞台中央的关键问题。①因此,大力加强对海洋安全的研究,为维护国家海洋安全提供坚实的理论支撑,已成为中国研究界刻不容缓的重要课题。

  

   本文拟通过阐释党的十八大以来中国对海洋安全的认知及维护海洋安全的现实意义和实践路径,探究中国维护海洋安全和参与全球海洋安全治理的理论与政策框架。

  

   一、海洋安全理论现状与中国的海洋安全认知

  

   海洋安全问题一直是国际研究界的热门话题。各国基于其自身利益考虑以及对国际海洋秩序的认知,纷纷提出和不断发展海洋安全理论。其中,既有对现有国际海洋规范的认知与阐释,也有创新性发展规范的启迪性成果,同时也包括大量有待于各国相互进行交流与探讨的不同见解。各国对于海洋安全的界定不尽相同,其旨在维护本国海洋安全的政策也各有不同。因此,海洋安全既是国际社会的普遍关切,也是一种极具国家特色的理念。

  

   (一)国际海洋安全理论和各国的海洋安全认知

  

   海洋安全是一个内容广泛的综合性概念。从宏观视角看,海洋安全包括了如下三个层面的内涵:一是人类海洋安全层面。由于环境与气候变化和人类的破坏性开发,海洋这个人类生存的最后摇篮面临岌岌可危的命运;在“人类命运共同体”理念下携手应对海洋安全,已成为全人类刻不容缓的共同课题。二是国际海洋秩序层面。海洋在国际经贸往来中的重要性与日俱增,维护和发展公正合理的国际海洋秩序以及共同应对各国面临的海洋安全威胁,是国际社会的紧迫课题。三是国际关系中的海洋安全层面。数百年来的国际“海权”之争,正以新的形态在当今各大洋重演,尤其是各大国基于自身的海洋权益观而在海洋展开的角逐与竞争呈现愈演愈烈之势。

  

   在有关海洋安全的上述各层面,各国研究界涌现出了大量成果。在国际上影响较大的有关于海洋安全的三种定义框架。②第一种框架是设定海洋安全矩阵,其中海洋安全的定义就是矩阵中四个概念的总和。这四个概念为:海洋环境、经济发展、国家安全和人类安全。第二种框架是通过解构威胁的方式实现安全的模式,即海洋安全就是指采取政策措施消除特定威胁。第三种框架是通过诠释行为体旨在促进海上安全的实践活动来定义海洋安全,由此得出海域意识、海面活动、执法活动、协调活动以及海洋外交五种海洋安全活动。这三类框架基本涵盖了现有的海洋安全定义。从总体上看,海洋安全可以从正面进行定义,认为海洋安全是对于海洋政治、经济、生态环境以及行为体海上活动权利的维护和保障;也可以从反面进行定义,认为海洋安全是对于海洋各类“不安全”因素的避免和消除。

  

   不同时期、不同国家或地区的海洋安全政策及其实践各有千秋。以地跨大西洋和太平洋两岸的美国为例,根据其2005年发布的海洋政策,“美国的安全很大程度上依赖于世界海洋的安全利用”,海洋安全的主要威胁包括国家层面的威胁、恐怖分子威胁、跨国犯罪与海盗威胁、人为的环境破坏和海上非法移民。与此相对应,美国海洋政策的主要目标是防止海上恐怖、犯罪、敌对活动,保护海洋相关设施,使海洋破坏最小化并加大对海洋环境的恢复以及保护海洋自然资源。美国的海洋安全实践包括促进海洋合作、最大化海域意识、维护海上商业活动安全、部署不同层级的安全以及确保海上运输交通的连续性。

  

   在美国的海洋安全政策部署中,“海域”一词被反复强调,“大部分海域都并非由一个国家拥有主权或管辖权这一事实,进一步强调了建立强大有效联盟的必要性”,美国海洋战略的长期性职能之一就是保证美国在所有海域准入的能力。③这意味着美国的海洋战略允许它在世界上任何有争议的地区投放军事力量,并具有绝对的行动自由。可见,美国的海洋战略旨在通过在世界各海域的军事存在和干预以及建立海上联盟实现海军力量制衡,确保其海上力量的全球性绝对优势。以东亚地区为例,美国认为,如果该地区能够构成明显的区域均势进而增加各国的海军行动成本,那么包括中国在内的沿海国家进行“破坏”海洋安全秩序的军事行动都将会被阻止。基于这一考虑,美国在东亚扮演着至关重要的角色。④

  

   总体而言,世界各国及地区组织对海洋安全的认知各有特色。不消说,美国的海洋安全认知是一种霸权安全认知,着重强调海域意识,核心是允许本国在全球海域为所欲为。印度对海洋安全的认知是强调传统军事威胁,维护周边海域为核心的海洋安全,包括应对威胁、应对冲突、建立良好海洋环境、维护海岸线安全以及发展海军等五方面能力。⑤欧盟的海洋安全认知,则强调“共同回应”,即全球海域的稳定性、法治和善政。⑥其他如日本、澳大利亚等传统海洋国家,也均拥有各自的海洋安全观、海洋安全政策与战略。

  

   各国对海洋安全的认知,归根结底都会涉及“海洋秩序”问题。“海洋秩序”是一个跨国相互依存的问题。⑦关于“海洋秩序”的定义,迄今出现了各种不同的见解。有的西方学者提出,“海域秩序”是指海洋事务中国家行为的一种相对稳定模式的存在、对于海洋使用和海洋资源使用权利的明确一致的规则,以及对于海上争端解决和冲突避免的一种有效机制。⑧有的学者指出,“海洋秩序”是指人类历史上不同利益集团、15世纪以后主要是各民族国家为争夺海权或维护自身的海洋权益而形成的相互间的政治、经济和法律关系。⑨较为流行的一种看法是,当今国际海洋秩序是由美国等西方国家主导的海洋秩序。因此,有美国学者索性指出:“对于美国来说,拒绝或放弃自由的国际海洋秩序,就是放弃自己最大的成就。”⑩

  

   从概念上来看,“海洋秩序”首先表现为一种被确认了的海上势力分布状态,它在很大程度上有助于确保世界领导者自身的海上优势地位。(11)美国从里根政府以来就强调建立属于美国的“海上优势”,其在本质上体现的就是美国对于海洋秩序霸权的追求。(12)在实际操作层面,《联合国海洋法公约》试图使各国在公约框架下利用各类法律文书和机构开展合作,从而建立一个全新的、公正的国际海洋秩序。(13)但在现实中,公约的有些规定明显地对海洋大国和发达国家作了让步,这一被誉为“世界海洋宪章”的《联合国海洋法公约》,迄今为止美国仍没有加入。在这样一种西方主导的海洋秩序下,美国常常按照自身意愿处理海洋问题。比如,对于各国领海直线基线问题,美国在对于1996年中国宣布的领海直线基线提出抗议时,似乎忘记对1961年冰岛宣布的领海直线基线曾表示了赞同。(14)美国的这种“因国而异”的态度与不公正的“海洋秩序”现状息息相关。

  

   (二)中国海洋安全认知的形成与发展

  

   中国的海洋安全意识形成较晚。党的十八大以来,随着综合国力的日益增强,中国对于海洋的认识不断加深,确认与维护海洋安全成为中国海洋政策的必然诉求。与美国的“因国而异”政策不同,中国的海洋安全观在强调维护自身及各国海洋权益的同时,呼吁建立更加公正合理的海洋安全秩序。

  

   迄今,中国研究界的“海洋安全”定义已较为清晰,即“海洋安全”是指在海洋空间和海洋方向上的国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大海洋利益,相对处于没有危险和不受内外威胁的状态,以及保障持续安全状态的能力。(15)

  

   学术界关于海洋安全问题的相关论著较多,研究领域兼顾了传统安全和非传统安全。有的学者从海洋战略层面提出,中国既要保持战略定力,又要加强海洋经贸合作,促成双边或多边合作机制。(16)有的学者从海洋观层面提出“海缘世界观”理念,从人类、国家和生态生命三个层面构筑共同体范式的海洋世界观。(17)有的学者则从综合视角分析中国的海洋安全,指出中国的海上利益使得中国强调海上防御并提出“近海防御”“远海护卫”策略,但同时中国也寻求海洋合作,并不断更新自身的海洋法系统。(18)

  

   而更多中外学者将中国的海洋安全研究重点放在中国的海军建设层面。有学者强调,中国海军不仅要保持近海优势和远海有效存在,还要加强应对非传统安全和维护良好海洋秩序的能力。(19)有的学者认为,中国的海洋安全已经发生转变,中国在南海海域部署的海军日益活跃,中国在维护自身海洋利益中的姿态也更加积极。(20)有的学者肯定了中国海军在远洋反海盗行动上的积极作用,并指出这些行动也有助于提升中国的海上形象。(21)

  

   海洋权益是主权国家在海洋中享有的各种权利和利益的统称,主要包括在领海的主权,在毗连区、专属经济区、大陆架等的经济主权权利和管辖权,在别国领海以外的自由航行、飞越权以及在别国领海的无害通过权等。一些西方学者认为中国维护海洋权益是中国将自己定义的“历史权利”置于国际法之上,这种说法显然背离了中国维护海洋权益问题的实质。(22)

  

   一般来说,中国的海洋权益包括国家基本安全、主权海域内的合法权益、海洋通道安全、海外权益的维护与拓展、和平利用公海及“区域”的权利等,它既包含对于本国海洋安全的捍卫,也涉及对于国际海洋和平的维护。从中国海洋权益的形成和发展过程看,“海洋权益”概念于20世纪90年代进入中国海洋安全相关法律。1992年2月25日开始施行的《中华人民共和国领海及毗连区法》和1998年6月26日开始施行的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》,均强调“维护海洋权益”。

  

1996年5月,中国加入《联合国海洋法公约》,该公约对于领海和毗连区、专属经济区和大陆架以及一些海洋综合问题进行了规定。这些规定构成了中国对于海洋权益系统性认识的基础,也是中国以综合性海洋权益视角维护海洋安全的一大进步。中国重视维护海洋权益,始终以维护国际海洋法规为前提,主张通过和平方式处理与有关国家的领土主权和海洋权益争端。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《亚太安全与海洋研究》2022年第1期
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