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樊吉社:美国对华决策:机制调整与团队转换

更新时间:2022-06-30 00:23:09
作者: 樊吉社  

   内容提要:第二次世界大战结束迄今,美国对外战略已经(或尝试)进行了三次重大调整。这些调整呈现出凝聚对外战略调整的国内共识、配置美国综合力量以指向特定国家或方向、国内决策机构做出相应调整、在相关国别或者区域问题上培养研究和决策团队四个特点。这些既是美国对外战略调整展现出的主要特点,也是美国战略调整从畅想到落实的时间过程;它既能总结二战结束后美国对外战略调整,也可成为解析当前美国对华战略调整的参照指标。本文尝试从美国对华决策机制调整和团队转换的角度评析美国对华战略调整的程度、方向及影响。从美国国内启动对华政策辩论,到美军宣布将更多战略资产部署到“印太”地区,再到对华决策机制调整以及对华决策团队的代际转换,此次美国对华战略调整类似二战结束后美苏从合作走向对抗的过程。虽然拜登总统及其外交政策团队辩称无意与中国对抗,但其各项政策行动却展现出对抗迹象,中美消极互动由此呈现出长期化和常态化的态势。

  

   关 键 词:美国外交  中美关系  拜登政府  战略竞争 

  

  

   [引用]樊吉社:《美国对华决策:机制调整与团队转换》,《当代美国评论》,2021年第4期,第1~19页。

  

   拜登执政后,美国大致延续了特朗普执政时期的对华战略。拜登政府将中国认定为美国繁荣、安全和民主价值的“最严峻的竞争者”(most serious competitor),是“唯一有能力将其经济、外交、军事和技术力量结合起来,对稳定和开放的国际体系构成持续挑战的竞争对手”,要和中国进行“极端的竞争”(extreme competition)或“激烈的竞争”(stiff competition)。①很多专家学者认为拜登政府的对华政策是危险的、对抗性的,有些类似冷战前期杜鲁门政府的政策。②然而,拜登总统及其团队否认美国要和中国打“冷战”,并在中美两国元首视频会晤中表示,“不寻求改变中国的体制,不寻求通过强化同盟关系反对中国,无意同中国发生冲突”。③

  

   那么,如何分析和判断美国对华战略的调整,这种调整是仅仅止于言论,还是已经付诸行动?如果已付诸行动,那么美国对华战略调整已经进入何种状态?这种调整指向何方,是竞争、对抗还是“新冷战”?

  

   目前,已有很多文章分析特朗普政府以及拜登政府的对华战略调整及其实践,尤其是中美在诸多涉及领土主权和安全、经贸、高新技术以及多边机制问题上的互动等,本文尝试从美国对华决策机制调整和团队转换的角度评析美国对华战略调整的程度、方向及影响。本文将回顾第二次世界大战结束以来美国的三次战略调整,总结历次战略调整呈现出的特点,并着重讨论当前美国对华战略调整在决策机制方面的体现,以及美国对华决策团队代际转换产生的影响,简析美国对华战略调整与中美关系的发展前景。

  

   一 美国对外战略调整的历史与启示

  

   二战结束迄今,美国对外战略已经(或尝试)进行了三次重大调整:1945年二战结束后,美国调整对苏战略,美苏从合作走向持续近半个世纪的冷战;1991年苏联解体后,美国尝试寻找新的战略方向,但在迷茫的十年中没有完全走出冷战状态;2001年“9·11”事件发生后,美国进入持续20年的反恐战争时期。

  

   美国第一次重大的对外战略调整始于二战结束之后。美苏曾在欧洲战场和亚洲战场有较好的合作,美、英、苏三国通过德黑兰会议、雅尔塔会议和波茨坦会议形成一系列的公报、协定、声明等文件,安排战后政治版图,创建雅尔塔体系,在某种程度上共同主导了对战后国际秩序的总体规划。美苏从合作走向冷战经过了一段时间、经历了一系列标志性事件,这是美国对外战略进行调整的一个过程。

  

   二战结束后,美苏企图划分势力范围,为双边关系恶化埋下种子,此后一系列事件的发展和双边互动成为美国建构冷战共识的发展过程。1946年2月,美国驻苏联大使馆代办乔治·凯南给国务院发回了著名的“长电报”。1947年7月,凯南在《外交事务》以“X”先生为名发表题为《苏联行为的根源》的文章,提出用“遏制”战略应对苏联的“扩张倾向”。1946年3月,丘吉尔在美国密苏里州富尔顿发表题为《和平砥柱》的“铁幕演说”,宣称一道横贯欧洲大陆的铁幕已经落下。④美国随后推出杜鲁门主义,创建北大西洋公约组织,以美苏为首的两大阵营对抗在欧洲成形。

  

   当美国对外战略调整的共识成形,并将“遏制”视为美国为首的资本主义阵营与苏东阵营进行对抗的主要手段后,美国将政治、经济、军事和安全等领域的所有力量集中转向应对苏联为首的社会主义阵营对其构成的所谓“系统性挑战”。美国在欧洲和亚太地区建构了军事同盟体系,在盟国部署军队;外交上增进与盟国的合作,经济上与盟国互通有无,军事上加强武器装备的研发与部署。简言之,来自苏联的军事威胁界定了美国的军事战略、战术、原则、军队的规模和结构、武器的设计以及军事预算。⑤

  

   美国的决策机制随之做出针对性调整。美国的外交、国防、情报、经济等所有政府机构进行了系统性动员,从二战期间的模式转向冷战模式,全力应对来自苏联的挑战。其中,美国国会通过了四项立法,重塑了美国的政府机构和决策架构,⑥包括《1947年国家安全法》(National Security Act of 1947)、《1948年对外援助法》(Foreign Assistance Act of 1948)、《史密斯-蒙特法》(Smith-Mundt Act)、《1949年中央情报局法》(CIA Act of 1949)。《1947年国家安全法》设立了国防部和国家安全委员会,成立了中央情报局,对美国军事和情报体系做出了重大调整,以理顺冷战期间的对外战略决策和执行。《1948年对外援助法》涉及以经济合作促进欧洲复兴、提供国际儿童紧急基金援助、对希腊和土耳其的援助等,这些内容构成了美国服务于冷战目的的多项援助。《史密斯-蒙特法》原名为《1948年美国信息和教育交流法》(The U.S.Information and Educational Exchange Act of 1948),其主要内容是授权国务院通过广播、接触和交流、出版等方式从事公共外交,美国新闻署、“美国之音”和“自由亚洲”等机构后来成为应对美苏冷战以及从事和平演变的重要工具。《1949年中央情报局法》则使中央情报局享受很多政策例外,诸如可以依照秘密的财政和管理程序行事,在使用联邦政府资金时免受很多约束。

  

   冷战期间,美国还创设了另外一些政府机构,以服务于冷战外交。为了将对外援助转变为更有力的政策工具,美国国会在1961年9月通过了《1961年对外援助法》,重组了当时对外援助项目的架构,对军事和民事援助加以区分,创立了美国国际开发署,专门负责统筹安排救灾、扶贫等非军事援助项目,使之具有更长远的社会经济发展意义。美国国际开发署不仅提供财政援助,还提供技术援助。为了更好地管控军备竞赛,美国国会在1961年9月通过《军备控制与裁军法》,创设美国军备控制与裁军署,其核心使命是从事和协调政策研究、为美国参加军控和裁军谈判做好准备、处理与军控和裁军相关的公共信息。⑦军备控制与裁军署署长直接对总统和国务卿负责,以确保军控议题在美国外交政策中的重要地位。在此后的30多年中,该机制在美苏军控和裁军谈判中发挥了重要的作用。

  

   美国战略调整的另一个重要表现是苏联研究的勃兴和苏联问题专家队伍的快速发展。美国对苏联的研究始于二战后期,美国战略情报局(Office of Strategic Services,OSS)设立的苏联处有60名社会科学家。二战结束后,哥伦比亚大学在1946年设立了俄罗斯研究所,哈佛大学和加州大学伯克利分校也设立了类似的研究机构,但从业者不多。冷战开始后,美国的苏联问题研究成为热门学科,到20世纪50年代末,美国有13所大学设立研究中心、研究所和研究项目,聚焦俄罗斯、斯拉夫和苏联问题研究。大学、基金会和美国政府共同推动了相关研究的快速发展和相关专业人才的培养。苏联成功发射第一颗人造卫星后,艾森豪威尔政府敦促国会通过《国防教育法》,拨付款项支持区域研究,苏联问题研究成为最受益领域。美国国防部、国务院与军备控制和裁军署在20世纪70年代也大力支持了苏联东欧问题研究。冷战意识形态冲突成为美国国内苏联研究的最重要驱动力,政府机构则成为苏联问题专家最重要的雇主。⑧到20世纪70年代初,美国的苏联东欧问题研究达到鼎盛,成立了58个研究中心,有83个颁发学位的项目,学习俄语的学生达到4万人。⑨苏联东欧问题研究和相关人才的培养都是冷战的产物,服务于军事和情报等需求,以利于美国与苏联的对抗。

  

   随着柏林墙倒塌、苏联解体,冷战结束推动美国进行第二次战略调整。美国希望享受“和平红利”,尝试调整对外战略,但难以迅速明确调整方向。克林顿政府提出了“接触与扩展”的国家安全战略,积极推动经济全球化,重构美俄和美中大国关系。美国还曾提出所谓“人道主义干预”,推行“价值观外交”,推广民主制度,介入多个国家的内战和地区冲突。然而,美国的战略调整目标不明、方向不清,在欧洲方向尝试重构美俄关系,却因美俄之间的种种分歧导致美国推动北约东扩,重返防范俄罗斯的老路。美国也曾尝试根据新的安全形势裁减并重组其军事力量,但进展不大。⑩冷战虽然已经结束,但美国对外战略的冷战架构并没有改变。

  

   2001年发生的“9·11”恐怖主义袭击,推动美国从冷战后时代走向反恐战争时代,美国以反恐为核心任务的战略调整类似二战后转向冷战的调整。小布什总统在2001年9月20日对国会和全国发表讲话时明确表示,所有地区的每一个国家现在都要做出决定:要么和美国站在一起,要么和恐怖分子站在一起。(11)反恐成为美国对外战略的新共识,所有的政治、经济和军事规划及手段都要为此做出相应调整。美国同时调整了对外决策机制,以更好地适应反恐需要。美国国会通过了《2002年国土安全法》,将22个机构合并成立了国土安全部,其主要使命是反恐、边界安全、移民和海关、网络安全、预防灾害和灾害管理等。由于“9·11”恐怖袭击暴露出美国情报工作的失败,美国国会通过了《2004年情报改革和预防恐怖主义法》,设立了国家情报总监一职和国家情报总监办公室,其主要任务是整合国外和国内情报,以保护美国本土和海外利益。美国还加强了对中东、中亚、南亚、北非等地区问题的研究,培养相关领域的人才,以服务反恐战略需要。

  

   回顾二战迄今美国的三次对外战略调整所采取的举措,大致可见四个特点:第一,凝聚对外战略调整的国内共识;第二,配置美国综合力量指向特定国家或方向;第三,国内决策机构做出相应调整;第四,在相关国别或区域问题上培养决策所需的支撑力量。这既是美国对外战略调整体现出的主要特点,也是战略调整从畅想到落实的时间过程,它既能总结二战结束后的美国对外战略调整,也可成为解析当前美国对华战略调整的参照指标。

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代美国评论》2021年4期
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