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樊吉社:美国对华决策:机制调整与团队转换

更新时间:2022-06-30 00:23:09
作者: 樊吉社  
二 美国对华决策机制调整

  

   从奥巴马执政开始,美国就在筹划退出反恐战争,但退出过程颇多波折。直到2021年8月底美军完全撤离阿富汗,美国才算为持续20年的反恐战争画上句号。美国退出反恐战争的同时开始调整对华战略。对比二战结束后美国前三次对外战略调整的特点和过程,可以发现此次对华战略调整已经具备了系统性调整的所有指征:国内基本达成对华战略调整的共识,重新配置政治、经济、外交和军事力量与中国进行“战略竞争”,同时尝试调整决策机制,(12)并培育所需人才。

  

   一般认为,美国对华战略调整始于2015年美国的对华战略辩论,奥巴马政府提出的“亚太再平衡”战略与此同步。特朗普执政的四年是美国对华战略调整共识形成和巩固的阶段。2017年出台的《美国国家安全战略》报告将中国称为“竞争者”“修正主义大国”,认为中国挑战美国权势、影响和利益,损害美国的安全和繁荣。(13)此后,美国高级官员在不同场合频繁发表对华政策演讲,论述调整战略的必要性。2020年5月20日,白宫发布了《美国对中国的战略指针》;6月底到7月底,特朗普政府的国家安全事务顾问奥布莱恩、联邦调查局局长雷、司法部长巴尔和国务卿蓬佩奥密集发表讲话,力证调整对华战略的合理性。经过特朗普政府的推动,美国行政部门内部、行政部门和国会之间、国会两党议员之间、精英和民众之间在对华战略调整问题上已经形成了基本共识。(14)拜登执政后在对华战略上延续了调整的势头,强化了对华战略新共识。

  

   奥巴马执政时期美国提出“重返亚太”,从政治、经济、外交和军事上重新重视亚太地区,积极加入《跨太平洋伙伴关系协定》的谈判、加强与东盟国家的各层级交流和对话,调整同盟关系。在安全和军事领域,美国提出调整军事部署,重点向亚太地区倾斜;在军事战略理念上提出“空海一体战”。奥巴马政府的对华战略调整因为“伊斯兰国”崛起、叙利亚局势的变化以及克里米亚危机受到掣肘,美国未能真正退出反恐战争,战略重心从大西洋转向太平洋的实施力度有限。如今,随着完全退出反恐战争,美国更有能力将各种战略资源向“印太”地区倾斜。

  

   关于美国国内对华战略调整的争论、美国配置综合力量与中国开展战略竞争的研究比较丰富,本文不再赘述。本文将聚焦美国对华决策机制和决策团队两个指标,以评估此次战略调整的程度、方向和影响。美国政府对华决策机制的调整与变化体现在白宫、国务院、国防部、情报部门和执法机构新增涉华部门和项目上,其导向国家、聚焦中国的特点非常突出。

  

   第一,国家安全委员会增设涉华部门,相关团队的规模出现显著增长。冷战结束后,中国并非美国的战略重点,国家安全委员会将中国、中国台湾和蒙古事务放在一起设立了一个主任职位(Director for China,Taiwan,and Mongolia Affairs),该职位从属于亚太事务资深主任(Senior Director for Asian Affairs)。据报道,拜登政府已经调整了国家安全委员会涉及中国的机构设置,原来的中国、中国台湾和蒙古事务部门调整为中国和中国台湾事务部门,新设一个资深主任的职位,由劳拉·罗森伯格(Laura Rosenberger)担任;另设多个主任职位,由杜如松(Rush Doshi)、葛维茨(Julian Gewirtz)、席恩(Jonathan Czin)、韦尔奇(Jennifer Welch)担任。(15)此外,国家安全委员会新设了印太事务协调官的职位,该职位兼任总统国家安全事务副顾问,负责区域涵盖中国、东亚、南亚和大洋洲,现由坎贝尔(Kurt Campbell)担任。设置印太事务协调官这一职位,极大地提升了亚洲在美国政策机器中的战略重要性。(16)为了应对气候变化问题,拜登政府还新设了气候变化特使职位,由前国务卿克里担任,他在中美官方对话渠道有限的情况下曾两次访华。

  

   第二,国务院目前已经微调了部分机构和职能,正在考虑增设针对中国的功能和职位。2016年3月,奥巴马发布13721号行政令,在国务院设立“全球接触中心”(Global Engagement Center),负责协调面向外国公众的跨部门反恐沟通交流工作。《2017财政年度国防授权法》调整了其宗旨、结构和授权,使其从聚焦反击恐怖分子和极端组织的影响转向兼顾甚至主要关注反击可能危及美国及其盟友国家安全利益的外国宣传。(17)特朗普执政期间,国务院于2020年1月在国际组织事务局设置了“联合国诚信特使”(Special Envoy for UN Integrity)的职位,其职责是对抗中国在国际机构中不断上升的影响力,首任特使由蓝墨客(Mark Baxter Lambert)担任。(18)特朗普执政期间,国务院在各地区局中创设了一类追踪中国在世界各地行动的职位。据《外交政策》网站2021年9月21日的报道,国务院正在考虑将这类人员的规模增加20至30人,这些人员不仅将部署在华盛顿,还将被派到世界各地,以监控中国在某些特定国家的行动。国务院还在考虑增加更多雇员跟踪中国采购新兴技术的活动以及应对气候变化的努力。(19)虽然国务院最终是否会做出针对中国的机构调整仍有待观察,但各个地区局和职能局将增进涉华部门的协调与协作,加强对中国的全面关注,这可能是一个长期趋势。

  

   第三,国防部已经做出了较多涉华机构的调整与变革。特朗普执政期间,国防部于2018年5月30日将太平洋司令部更名为印度-太平洋司令部,国防部主管亚太安全事务的助理国防部长的职责相应被调整为主管印太安全事务。2019年6月,国防部增设一个专门处理涉华军事事务的副助理国防部长(又译助理国防部长帮办)职位,其主要职责为对外统一政策、对内协调各个部门,在涉华事务上担任国防部长的首席顾问,同时也是国防部内涉及中国的政策和战略制定、监管、授权评估和跨部门协调的唯一“枢纽”。(20)此前,亚太区域设置的三个副助理国防部长职位所负责的都是一个区域或者一组国家,新设的这一职位是国防部21个副助理国防部长中唯一针对一个特定国家聚焦的职位。“印太”地区相关的三个副助理国防部长的职责范围也做了相应调整,这意味着国防部根据2018年《国防战略报告》的要求逐步理清了轻重缓急,更加聚焦中国。(21)2019年12月,美国创建太空部队,太空军成为美军第六大军种。2020年10月,国防部增设主管外空政策的助理国防部长职位。这些机构的重组和增设都是为了应对大国外空博弈,中国和俄罗斯显然是其主要的目标。(22)拜登执政后,国防部成立由拉特纳(Ely Ratner)牵头的“中国任务小组”(China Task Force),启动了为期四个月的对华军事政策评估项目。该小组由来自国防部长办公室、联合参谋部、各军种、作战司令部和情报部门的15人组成,其主要任务是对国防部与中国相关的项目、政策和进程进行评估,为国防部长提供一套需要优先考虑的政策建议和行动计划。(23)此项评估于2021年6月完成,拉特纳被提名并经国会确认担任主管印太安全事务的助理国防部长。“中国任务小组”的评估为此后陆续出台的各项安全形势评估报告、国防和军事战略评估报告确定了方向,理顺了主次关系,奠定了基调,确立了以“全政府”“跨部门”的方式应对中国挑战的战略。国防部随后调整了内部运行机制,国防部长奥斯汀亲自过问与中国有关的政策、行动和情报。(24)国防部的相关机构也将据此做出调整,以响应“印太战略”的需求,并服务于对华战略竞争。(25)

  

   第四,中央情报局增设新的任务中心,应对中国的挑战。“9·11”事件的发生使中情局将工作重心转向反恐。因工作方式的转变,中情局越来越像一支随时准备采取行动的准军事力量。特朗普执政期间,中情局长哈斯佩尔(Gina Haspel)曾明确提出要将工作重心从应对恐怖组织转向国家,并创设了朝鲜任务中心和伊朗任务中心。(26)现任中情局长伯恩斯(William Burns)在其提名听证会上称中国是美国情报部门最大的地缘政治挑战,呼吁为此投入更多的资源、人力并进行技术创新。(27)他就任后重组中情局,将朝鲜任务中心和伊朗任务中心合并到以中东和东亚为重点的区域中心,同时宣布设立两个新的中心:中国任务中心(China Mission Center)和跨国与技术任务中心(Transnational and Technology Mission Center)。前者聚焦中国这一美国所面临的21世纪“最重要的地缘政治威胁”,后者关注诸如与气候变化和全球公共卫生相关的国外技术进展。此外,中情局还增设了首席技术官员的职位,并设立了“技术研究员项目”(Technology Fellows Program),同时计划向亚洲以及中国活动频繁的地区派出更多的中国问题专家,以更好地分析中国的战略和战术。(28)

  

   中情局还调整了机构内部的工作方式,确定情报人员专属地理区域或者功能领域,着眼长期经营和培养专才。(29)此外,美国政府调整了情报预算分配,使其更加聚焦中国。美国情报机构的年度预算是850多亿美元,美国在2021财政年度把针对中国的预算增加了近20%。(30)情报机构的调整与美军撤离阿富汗、退出反恐战争同步展开,这一过程被美国国家情报局首席副总监苏·戈登(Sue Gordon)称为“情报的第三个时代”(the third epoch of intelligence)。(31)

  

   第五,美国执法部门新增针对中国的倡议和行动。2018年11月,美国司法部发起所谓“中国倡议”(China Initiative),提出优先调查经济间谍和商业窃密行为、为非传统信息收集制定执法策略、反击恶意网络活动、反击外国影响和外国情报活动、评估外国投资和电信安全以及敦促商界和学界提高警惕等。(32)这是美国司法部针对特定国家的唯一行动倡议,明显具有歧视性。联邦调查局在此倡议的指导下,以防范经济间谍和维护国家安全为由,蓄意滋扰、调查、抓捕和起诉中国人、华裔美国人以及个别与中国大学有学术交流的美国人。据《麻省理工学院技术评论》网站发布的一项调查,美国司法部根据“中国倡议”指控的被告只有约1/4被定罪,大量的执法活动指向科研人员的诚信问题,诸多案件与国家安全和商业窃密几乎没有或者没有明显的联系,而且根据该倡议被指控的被告90%是华裔。(33)这项倡议给中国人和华裔制造了恐惧和焦虑,严重干扰了他们的工作和生活,一些在美国从事访学研究的中国人选择回国。拜登执政后,很多人呼吁司法部终止这个倡议,(34)但相关起诉和案件审理仍在持续,只是行动有所放缓而已。

  

   国土安全部也增加了针对中国的行动。2021年1月,在特朗普离任前夕,美国国土安全部发布《国土安全部应对中国威胁的战略行动计划》,提出在大国竞争时代如何保护美国国土的各种规划,包括加强移民审查以保护边境安全、强化贸易规则和经济繁荣、强化网络和基础设施安全以及加强海上安全等。(35)

  

此外,美国国会通过各种立法给行政部门赋权,强化与中国进行战略竞争的能力。2018年8月,国会在《2019财政年度约翰·麦凯恩国防授权法》中嵌入了《2018年外国投资风险评估现代化法》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018),(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代美国评论》2021年4期
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