返回上一页 文章阅读 登录

门中敬:我国政府架构下的权力配置模式及其定型化

更新时间:2022-06-25 21:57:31
作者: 门中敬  

  

   摘要:  权力配置模式是政府架构的核心。根据“相对地位”的形式标准与“立法权限配置”的实质标准,可将不同政府架构下的权力配置模式类型化为“分立制衡”“行政臣服于立法”“分工制衡”“议行合一”四种典型模式。按照上述类型化标准,我国政府架构下的权力配置模式并不属于上述任何一种典型模式。基于责任政治的二元化,在对我国政府架构下的权力配置模式定型化时,应综合采纳宪制和政制的双重标准,将我国政府架构下的权力配置模式定型化为“统分结合”模式。该模式下,“党的领导”规范为“分工协作”注入了新的内涵,即在党的领导原则统摄下,权力机关与行政机关目标一致、使命共同、协调运作。该模式的定型化,应综合考虑民主、责任和效能三个功能要素,并坚持以下完善路径:一是完善人民代表大会制度,加快建设责任政府;二是科学配置立法权限,尊重行政权的自主空间。

   关键词:  国家权力配置;党的领导;责任政治;“统分结合”模式;定型化

  

   一、问题的提出

   权力配置模式是政府架构的核心,主要指行政机关与立法(权力)机关的权力关系和配置模式。该命题事关国家权力的合理配置,亦事关行政权制约监督体系的科学性和有效性。改革开放以来,伴随着社会主义法治建设的快速推进,我国学界对于“政府架构下的权力配置模式”的认识逐步深化,理论研究亦呈现蓬勃发展的局面,法理学对“立法”和“行政”的基本法理的研究,宪法学对“民主原则”“法律保留”“分权制衡”“分工协作”“议行合一”等诸多宪法原则的研究,行政法学对“管理论”“控权论”“平衡论”“服务论”等行政法基本理念和依法行政原理的研究,都在不同层面阐释了我国政府架构下的权力配置模式,为我国法治政府建设提供了重要的理论指引,不断推动着中国特色社会主义法治的发展和进步。

   在全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的时代背景下,积极推动我国政府架构下的权力配置模式定型化,对于推进国家治理体系和治理能力现代化,坚定“四个自信”,意义重大。但综观学界以往关于我国政府架构下的权力配置模式研究,还存在两个方面的问题与不足:一是相关研究主要关注“政府架构下的权力配置模式”的具体问题,对“政府架构下的权力配置模式”的宏观研究尚不充分,容易出现“以偏概全”的现象。二是研究主要集中于宪制层面,缺乏对政制层面的现实关照,甚至存在着“长期将中国共产党置于边缘境地的状况”[1],且部分研究结论明显脱离中国的政制现实。这反映在对待当前制度实践创新的态度上,学界呈现出一定的“撕裂状态”。一些学者坚持“国家法中心主义”的价值立场,强调宪制层面的权力关系,强调行政与立法之间的“分工协作”或“权能分工”关系。[2]另有一些学者认为,应放弃“国家法中心主义”的价值立场,走中国特色的法治发展道路,更加强调政制层面的权力关系,更加强调“议行合一”的传统政制内核。[3]

   造成上述问题的主要原因,一是公法学界对影响权力配置模式的政制因素讨论不够深入和充分,而政治学界由于较少关注宪制的运行规律,容易陷入过于宏观的政治话语体系中。二是制度实践创新先于理论发展,并导致理论出现一定的“滞后”现象。目前,新时代党和国家机构的改革创新实践,已然走出了一条全新的道路,以党内法规为统领的制度体系以及委员会、领导小组、党政合署办公等制度实践,已经对宪制层面政府架构下的权力配置模式产生了实质影响,但理论仍然固化在过去“议行合一”或“分工协作(权能分工)”这两种传统理论框架之中,并导致了理论与实践的脱节。

   为了弥补上述缺陷,回应当前制度实践创新对传统理论提出的挑战,需要对我国政府架构下的权力配置模式及其定型化展开进一步的深入探讨。为保证研究结论的准确性,本文首先从宪制层面,参酌形式的和实质的宪制标准,对不同政府架构下的权力配置模式进行类型化分析。在此基础上,就政府架构下的权力配置模式定型化的标准和依据展开分析。进而,从宪制和政制两个层面对我国政府架构下的权力配置模式进行分析和定型,并指明定型化的基本路径。

   二、政府架构下的权力配置:典型模式及其宪制标准

   受法系、宪制、国情和政情的影响,世界各国不同政府架构下的权力配置模式往往呈现出不同的样态。传统上通常根据形式的宪制标准,即以“相对地位”为标准,将行政机关与立法(权力)机关的权力关系划分为以下四种形态:一是行政机关与立法机关地位相同;二是立法机关的地位相对高于行政机关,行政机关可以对立法机关形成反向制约;三是行政机关与立法机关的相对地位兼有前两种类型的特征;四是行政机关与权力机关合一(此形态中,立法机关地位较高,且其职能范围远远大于“立法”,所以一般被称为“权力机关”)。形式的宪制标准虽然可以大致区分出立法权和行政权的基本关系形态,但要准确把握不同政府架构下的权力配置模式,通常还需要考虑行政机关与立法(权力)机关的权限配置,以实质的宪制标准即“行政机关与立法(权力)机关之间的立法权限配置”作进一步的判断。

   根据上述形式的和实质的宪制标准,世界各国不同政府架构下的权力配置主要呈现为“分立制衡”“行政臣服于立法”“分工制衡”“议行合一”四种典型模式。在实践运行中,受政制和政治现实因素的影响,这四种模式并没有严格按照宪制标准确立的理论模型进行推演和运行,而是作了不同程度的调适,以适应政治现实的需要。在个别情形下,还出现了模式的异化。

   (一)“分立制衡”模式

   “分立制衡”[4]模式是近代“分权思想”的产物。在行政与立法的相对地位关系上,“分立制衡”指行政权与立法权的宪法地位是相对独立的平等关系而非从属关系的一种权力配置模式。该模式主要对应美国式的总统制政府架构。该政府架构深受孟德斯鸠权力分立思想的影响,试图避免“绝对的权力导致绝对的腐败”,形式上采用“三权鼎立”的刚性制衡机制。美国1787年宪法清楚地表达了立法和行政之间的“分立制衡”关系:本宪法所规定的立法权,全属合众国的国会,国会由一个参议院和一个众议院组成;行政权力赋予美利坚合众国总统。[5]实践中,虽然几乎每一位美国总统都在为“总统对整个行政部门享有完全的控制权”这一理论而辩护,[6]且二战以来总统的行政权力不断扩张,但“以无限制的单一行政原则主张总统权力的这一实践,在宪法和历史上都找不到痕迹”[7],兼任国家元首和行政首长的总统仍要受立法机关和司法机关的牵制。

   在立法权限的配置上,总统制政府架构下的最高机关和下级机关在立法权限上呈现出差异状态。在最高机关层面,立法权专属于立法机关,但在实际运行中,受政制和现实因素的影响,总统有权根据国会的立法授权进行立法,这种“分权的异化”在美国第一届国会就已经出现。而在下级机关的权限配置方面,由于美国宪法没有明确规定下级机关的权力配置原则,导致下级机关混合行使立法、执法、司法三种权力的现象普遍存在,如州级商业委员会、联邦贸易委员会、证券交易委员会、联邦能源监管委员会等部门同时行使立法权、行政权和司法权三种权力。由于这些部门不隶属于总统,且独立于其他最高机关行使职权,所以往往被称为“联邦政府的第四部门”。不过,为了避免权力的过分集中,这些部门的活动仍然要受总统、国会和法院的监督。

   (二)“行政臣服于立法”模式

   “行政臣服于立法”模式是一种国家虚位元首与政府首长分离、内阁建立在国会信任基础上的权力配置模式。该模式下,立法机关的地位高于行政机关,立法权被立法机关垄断行使,行政机关非经授权不得立法。该模式主要对应的是议会内阁制(或称“责任内阁制”),其思想发源于近代的人民主权运动。议会内阁制在19世纪中期的英国产生以后,在19世纪末20世纪初逐渐成为美洲以外民主政府的主要形式(名称上可能有较大差异,如欧陆国家称“部长会议”)。在议会内阁制下,议会在国家机关中享有最高地位。内阁接受议会的监督,定期向议会报告工作。议会对内阁有不信任决议权,还可以对内阁进行调查和监察。如果议会通过对内阁的不信任案,内阁需要向国家元首提出总辞职,由国家元首任命新的内阁首脑重组内阁。当然,内阁可以向国家元首提议解散议会,重新进行国民议会的大选,然后根据大选结果重新组织内阁。

   在立法权限的配置上,议会内阁制国家往往坚持“法律的法规创造力原则”,即“一切法规均应由法律来创造”“行政机关非经授权,不得创制一般性规范”。[8]受此影响,“无法律,即无行政”的观念曾一度成为法律的教条。例如,《日本国宪法》第41条规定,国会是国家唯一的立法机关。《德国基本法》第80条规定,联邦政府、联邦阁员或邦政府,得根据法律发布命令。[9]法国1791年宪法第三编第四章第一节第6条及1795年宪法第144条,1850年的普鲁士宪法第62条,1871年的德国帝国宪法第5条,以及1919年的德国魏玛宪法第6条,都明文将行政权置于立法权之下。

   “行政臣服于立法”模式是议会至上观念的产物,但在实际政治运作中,行政与立法的关系可能由“行政臣服于立法”异化为“行政驾驭立法”。在议会制度初兴时期,政党政治还没有发展成型,“议员服从政党纪律制度”还没有确立,[10]议会反对内阁的情形经常发生。但随着政党政治的发展,尤其是多党制向事实上的两党制的转型,议会内阁制出现了新的变化。议员都是某个政党的成员,内阁首脑是下议院多数党的领袖和政府首脑,能以政党纪律约束本党议员,具有整合议会多数席次的能力,内阁提出的政策,本党议员断不会在议会提出反对意见,在这种政治格局之下,议会事实上受到内阁控制。[11]内阁既参与议会立法,又负责行政,控制着议会下院立法程序及决策权,从而实际上操控立法权。不过,只有在党派稳定的情况下,“行政臣服于立法”才可能异化为“行政驾驭立法”。例如,在实行多党制的联邦德国,“联盟党和社民党获得的选票和议席,长期高居于其他各党之上。它们交替成为主要执政党”[12]。德国政党体系较强的稳定性使得行政与立法的关系容易异化为“行政驾驭立法”。虽然德国基本法为少数派政府的存在预留了空间,但少数派政府是一种极不正常的状态,在现实中发生的可能性较低。[13]如果议会由小党组成,并且难以出现大党控制议会多数席位,那么内阁首脑就很难取得控制议会的能力,此时行政与立法的关系仍将是“行政臣服于立法”。

   (三)“分工制衡”模式

   “分工制衡”模式是指行政权在总统和总理之间进行合理分工的基础上,行政机构与议会的相对地位兼有“分立制衡”和“行政臣服于立法”双重特征的一种权力配置模式。该模式主要对应法国第五共和国宪法确立的“半总统制”。相较于美国和德国,法国“半总统制”的制度安排比较特殊,总统权力彰显时类似于美国的总统制,总理权力彰显时倾向于议会内阁制,可以说是一种总统制与议会内阁制的混合体。

根据法国第五共和宪法的规定,法国总统为三军统帅,任命内阁总理,根据总理的提议任免政府部长,以及主持召开部长会议。总统有权在咨询总理及国会两院议长后,宣告解散国民会议。总理指挥政府行为,行使规章制定权,可以代行总统的部分职权,总理需要对国民议会负责,总理可以要求国民议会进行信任表决,国民议会议员也可以对内阁发起不信任表决,一旦通过,总理必须向总统递交内阁辞呈。在总统与总理的分工上,一般来讲,总统主要负责国防及外交等事务,一般行政事务主要由总理负责。如法国部分学者所坚持认为的那样,由于第五共和宪法将一般行政事务赋予总理领导的内阁,内阁除了在涉及总统的职权时转化为总统政策决定的贯彻者外,在自身的职权范围内仍然是自主的最高行政决策机关。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:admin
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/134914.html
收藏