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门中敬:我国政府架构下的权力配置模式及其定型化

更新时间:2022-06-25 21:57:31
作者: 门中敬  
效能更高,这一点从“议行合一”模式主要存在于新生政权初期即可见一斑。而且“议行合一”模式往往实行“民主集中制”,可以保障迅速决策与顺畅执行。新中国成立之初,“议行合一”模式对恢复国家秩序、组织国家各项事业建设,发挥了重要的作用。

   四、我国政府架构下的权力配置模式:“统分结合”模式

   目前,学界仍有不少学者主张将我国政府架构下的权力配置模式界定为“分工协作”或“职能分工”模式。但无论是“分工协作”还是“职能分工”,都是按照宪制标准对权力机关和行政机关的相对地位和权限配置所作的模式类型化,没有充分考虑政制标准。如果不考虑我国“党的领导”这一政制因素,就无法定型化我国政府架构下的权力配置模式。在定型化时,还应综合考虑民主、责任与效能三个功能要素,以明确定型化的基本路径。

   (一)按照宪制和政制的双重标准,我国政府架构下的权力配置模式属于一种新型的“统分结合”模式

   新时代我国政府架构下的权力配置模式是一种融合了改革开放一段时期确立的国家机构“分工协作”模式(基于宪制标准)与新时代党的集中统一领导(基于政制标准)的特殊模式。该模式既具有历史的继承性,也具有实践创新性。继承性体现在:继承了传统的“议行合一”原则的实质内涵,即在党的领导下实现目标和使命上的“合一”。实践创新性体现在:各国家机关之间是分工协作关系,不是分权制衡关系。在党的领导下,“国家各机关虽然职责分工不同……它们都在党的领导下、在人民代表大会制度架构内,协调一致地开展工作,实现高效运转”[53]。如此一来,“分工协作”与“议行合一”这对矛盾的概念,就被统合于我国政府架构下的权力配置模式之中。当然,新时代的“议行合一”被赋予了新的时代内涵,即在党的领导下,权力机关与行政机关目标一致、使命相同、协调运作。这一时代内涵,与2018年《宪法修正案》将“党的领导”规范写入总纲部分是一脉相承的,也与1982年宪法关于党和国家机构的组织原则——“民主集中制原则”是契合的、一致的。

   1.“党的领导”规范为全面加强党的领导提供了宪法实施的规范依据

   2018年《宪法修正案》第36条规定:“宪法第一条第二款‘社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。’后增写一句,内容为:‘中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。’”这一规定引发了学界的热议。有学者认为,这一修正案对我国国体进行了重构,突出并保障了党的领导作为中国特色社会主义制度核心与灵魂的根本法地位。[54]还有学者认为,宪法正文部分对“党的领导”的明确,具有最高法律效力的法律规范意义确认,突出了中国特色社会主义法治体系不同于一般意义的法治体系。[55]

   在规范表述上,“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”是一个陈述句。在法学上,陈述句有时指向事实判断,有时指向价值判断。二者的划分以事实和价值的划分(始于英国哲学家休谟)为基础。一般来说,事实是指任何事物本身存在的现实状况。价值是指事实与人、客体与主体之间的一种特殊关系,即客体的存在和属性同主体尺度和需要之间是否一致。但事实与价值之间的划分只具有相对的意义,因为客观的价值本身也构成一定的事实。二者的区别实际上是对象本身的“客体性事实”与“主体性事实”之间的差别。[56]

   按照事实判断与价值判断的上述区别,如果认为“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”属于事实性描述,那么它就是关于中国特色社会主义的一个事实判断,而不是一个政治决断,不属于决断宪法的规范内容。理论界关于“党的领导”规范属于确认性规范的意义阐释,便是将该规范看作事实判断的一种解释路径。如有学者认为,“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”具有确认性规范意义,其效力体现在两个方面:一是党的领导作为根本制度本质特征的宪法确认;二是通过宪法这一根本大法确认党的领导的最高地位。[57]

   将“党的领导”规范看作是确认性规范,存在一定的理论缺陷。首先,确认性规范是对在法律调整之前已经存在的各种行为方式和行为关系进行评价,以及通过授予法律权利和设定法律义务对该行为关系予以确认并加以调整的规范。也就是说,确认性规范所调整的行为关系在该规则产生之前就已经存在,如民事关系,其作用只是按照一定的价值标准对这些关系加以区分和选择,将既存的社会行为方式上升为法律上的权利义务,使之合法化和规范化,从而纳入法律调整的轨道。如果把党的领导这一事实存在的行为方式和行为关系纳入宪法的调整范畴,那就意味着党的领导的行为方式和行为关系应当受到宪法的约束。显然,该解释与“党在宪法和法律的范围内活动”在内涵上并不一致,与实际情况并不相符,在逻辑上也无法自洽。其次,新中国成立之后的历部宪法都是在中国共产党的领导下制定的,1982年宪法是如此,其后的五次宪法修正案也都是由党中央提出建议并在党的领导下进行的,[58]故而将“党的领导”规范写入宪法,并不仅仅是为了确认“党的领导”这一政治事实。最后,将“党的领导”规范写入宪法总纲的目的,是为了全面加强党的领导,将党的领导贯彻到依法治国的全过程。由于价值判断所表达的是陈述者自己对事物的态度,通常属于规范性判断,故而该表述蕴含的是一个价值命题,即应当坚持党的领导。

   在2018年《宪法修正案》第36条出台以前,“党的领导”并非没有“入宪”,而是被规定在宪法序言部分。1982年宪法起草期间,理论界和实务界曾围绕着“党的领导”是否写入宪法、如何写入宪法等问题发生过较激烈的思想争锋。[59]最终,“党的领导”被规定在宪法序言中的历史叙事、国家根本任务、国家指导思想、爱国统一战线以及政党制度部分。虽然学界一直主张,“如果否认了宪法序言某一部分的法律效力就等于否认宪法作为整体规范体系和根本法的地位,同时等于否认宪法的法律属性”[60],但以叙述性文字为主体的宪法序言,毕竟不是宪法正文,并不能直接发挥规范效力,仅能在宪法解释和充当宪法评价基准方面发挥间接的效力。对此,有论者指出,宪法序言实际上发挥着整合法律体系、指导宪法解释、约束宪法修改、规制宪法变迁以及充当宪法评价基准的重要功能。[61]上述观点有相当精到的见解,但应进一步明确的是,宪法序言仅在解释和评价宪法规范方面才发挥其间接的宪法效力,并不可以被直接实施或适用。“宪法序言中的‘党的领导’在性质上更侧重强调政治属性与功能”[62]、“国体条款中有关‘党的领导’的隐晦表达越来越无法满足宪制实践的需要”[63]等观点,也从另一侧面说明,宪法序言仅具有间接的效力,无法被直接实施或适用。因此,合理的解释是,将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”这一重要论断写入宪法总纲部分第1条第2款,是为“全面加强党的领导”提供宪法实施或适用的规范依据。

   党的领导作为宪法的一项基本原则,属于统摄民主集中制原则和法治原则的上位原则,也是党领导立法和保证执法的最高原则。该原则的贯彻实施,不仅有助于党的领导在权力(立法)机关的立法决策和行政机关的行动决策上的贯彻落实,而且有助于实现二者在目标和使命上的一致性和统一性。

   2.“党的领导”已经内化为国家权力运行中不可或缺的组成部分

   党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。权力机关和行政机关行使权力,都必须接受党的领导。中国共产党作为我国最高政治领导力量,在领导政权建设的过程中积累了丰富的经验,并已初步建成了党的领导制度体系,党的领导已经内化为国家权力运行不可缺少的组成部分。为此,需要从组织设置、决策程序和人员构成等三个方面,对“党的领导”这一政制原则的实践运用,作以下符合论文主旨的解释和说明。

   首先,在国家机关设立党组是党对国家机关发挥领导作用的重要方式。根据《中国共产党党组工作条例》,全国人大常委会和国务院应当设立党组。全国人大常委会党组和国务院党组“发挥把方向、管大局、保落实的领导作用,全面履行领导职责”,“推动党的主张和重大决策转化为法律法规、政策政令”。[64]全国人大常委会制定的法律和国务院制定的行政法规中的重大事项、重大问题均需经过党组讨论决定。[65]除此之外,根据《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》,全国人大常委会党组、国务院党组每年都要向中央政治局常委会、中央政治局报告工作,接受党中央的集中统一领导。

   其次,全国人大常委会和国务院决策重大事项,必须遵守《中国共产党重大事项请示报告条例》。该条例规定:“涉及党和国家工作全局的重大方针政策,经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设中的重大原则和问题,国家安全、港澳台侨、外交、国防、军队等党中央集中统一管理的事项,以及其他只能由党中央领导和决策的重大事项,必须向党中央请示报告。”[66]所以,全国人大常委会和国务院出台重大改革措施、重大立法事项等都必须由本机关党组向党中央请示报告,党中央决策后,本机关贯彻执行。

   最后,全国人大常委会委员长和国务院总理往往担任党的中央政治局常委会委员。全国人大常委会组成人员和国务院组成人员中,中共党员占据多数。在全国人民代表大会中,中共党员的比重也基本维持在一半以上。以第一届至第十一届全国人民代表大会党员代表占比为例:第一届占54.5%,第二届占57.8%,第三届占54.8%,第四届占76.8%,第五届占72.8%,第六届占62.5%,第七届占66.8%,第八届占68.4%,第九届占71.5%,第十届占73.0%,第十一届占70.3%。[67]党员代表较高的比例保证了党对全国人民代表大会的统一领导。

   从上述组织设置、决策程序和人员构成三个方面的实践来看,权力机关和行政机关是在党的领导下按照民主集中制进行分工与协作的。在这种政制现实之下,权力机关和行政机关的重大事项必须向党中央请示报告;党中央作出重大决策后,权力机关与行政机关负责贯彻落实;党的主张经过法定程序上升为国家意志,由大量的兼具行政管理人员身份和党员身份的行政机关工作人员负责执行。虽然权力机关和行政机关是不同的国家机关,但在党的领导和民主集中制原则下,已经事实上通过决策过程、实际执行和制约监督实现了目标和使命上的“合一”。

   综上分析,我国政府架构下的权力配置模式应归结为党的领导下的“分工协作”加“合一”的新型模式,即“统分结合”模式。该模式通过在国家机构中落实“党的领导原则”和“民主集中制原则”,保证了决策和执行的高效率。而且,在党的领导下,各国家机关在追求“实现中华民族伟大复兴”的宏伟历史目标过程中,可以有力地克服各种障碍,紧密配合,协调开展运作。

   (二)我国“统分结合”模式定型化的基本路径

   如前所述,政制与宪制互动中的“民主”“责任”“效能”是当今影响政府架构下的权力配置模式定型化的功能要素,并深刻塑造着各政府架构下的权力配置模式的运行效果。基于此,在“统分结合”模式已经“初步定型”[68]的情况下,应当围绕“民主”“责任”“效能”三大功能要素,探讨该模式的定型化路径,合理分配政治责任和法律责任,合理配置行政与立法的权限,以便将“统分结合”模式蕴藏的制度优势转化为国家治理体系现代化的治理效能。

   1.坚持和完善人民代表大会制度,加快建设责任政府

人民代表大会制度是保障人民当家作主、支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度。而建设责任政府,则体现了“以人民为中心”的基本责任向度和人民代表大会制度的内在要求。[69]我国较为重视责任政府建设,《宪法》第27条第1款规定,一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度。(点击此处阅读下一页)


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