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门中敬:我国政府架构下的权力配置模式及其定型化

更新时间:2022-06-25 21:57:31
作者: 门中敬  
应将民众利益置于自身利益之上”[39]到“宪制基础上的民主政治才是责任政治”[40]的理论变迁过程。无视这种变迁中的政制因素,尤其是当代的政党政治因素,显然是不科学的。因为,如今的责任政治原理虽然被视为民主政治的产物,但从理论来源上来看,只要国家的最高权威或政治力量具备了“担当”与“为民”的责任伦理,只要责任被统合于“对人民负责”或“民主政治”这一政治架构中,只要符合时代发展的现状,它就事实上具备了某种程度的正当性。[41]正如著名政治学家马克斯·韦伯所言,“任何人,想要从事一般政治工作,特别是想取政治为使命所在的志业,都必须意识到这些伦理上的吊诡,意识到在这些吊诡的压力之下,他自己内在所可能发生的改变,是要由他自己来负责任的”[42]。

   毫无疑问,权力的运行属于政治系统。但自西方近代以来就形成的悠久传统,却让人们只看到一种统一的政治——法律系统。这主要是由于,现代民主法治国家普遍奉行国家职能既是政治的又是法律的概念,而这也是为什么哈贝马斯会强调“法”兼备知识系统和行动系统、强调“法”兼具规范诠释的文本和建制的行动规则的主要缘由。[43]

   在现代社会,政治与法律通过责任政治实现了两者的有效链接与功能耦合。这是因为,责任政治可以分为两种:其一,政策不合于民意之时,政府须负其责;其二,行为不合于法律之时,政府须负其责。[44]也就是说,责任政治要求政府承担两种责任:“不合于民意”时承担政治责任,“不合于法律”时承担法律责任。显然,政治责任与法律责任之间不是完全独立的,而是一种相互依存、“既相互排斥又相互利用的关系”[45],前者属于政制的范畴,后者属于宪制的范畴。单纯依据宪制原则来定型化政府架构下的权力配置模式,是有失偏颇的。只有将政制原则与宪制原则一同纳入责任政治原理当中,统合于国家治理体系中,才能做到两者关系的真正定型化,也才能真正将两者统合于“对人民负责”或“民主政治”的政治架构中。

   (三)政制与宪制互动中的“民主”“责任”“效能”要素,是定型化政府架构下的权力配置模式之基本依据

   如前所述,基于责任政治的二元化,无论是宪制意义上的责任政治——法律责任,还是政制意义上的责任政治——政治责任,都无法全然为我国政府架构下的权力配置模式定型化提供理论依据。在责任政治的二元化的维度内,法律与政治的分野,在(民主)法律与(行政)行动效率之间形成了一对矛盾关系。前者产生法律责任,后者产生政治责任。过度追求民主政治和法律责任,会导致行动效率的降低。反之,过度追求行动效率和政治责任,则会影响法律的民主化。

   可见,在政制和宪制的系统维度内,不同政府架构下的权力配置模式,有着不同的政治表现形式、责任分配和政体运转效能。其中,当今民主政治的表现形式,可能是两党民主政治或多党民主政治,也可能是大党政治。立法(权力)机关、行政机关与政党的依附关系上的不同,决定了这两个机构的宪法地位和行动效率,如在“行政臣服于立法”模式下,内阁与政党的依附关系比较紧密,内阁的相对地位受制于议会中的大党地位;责任分配即政治责任与法律责任的分配比重的不同,会影响到行政与立法的相对地位;政体的运转效能取决于行政权与立法权的配置关系,行政权在立法权限配置中的地位越高,受政党政治控制越强,政体的运转效能就越高。简言之,政制与宪制互动中“民主”“责任”“效能”三者的功能耦合,是当今影响政府架构下的权力配置模式定型化的基本依据。而通过分析“分立制衡”“行政臣服于立法”“分工制衡”“议行合一”等典型模式,我们也会发现,在前述不同政府架构下的权力配置模式中,“民主”“责任”“效能”有着不同的内涵和功能定位,并深刻塑造着各政府架构下的权力配置模式的运行效果。

   首先,“民主”是国家权力运行的正当性基础,与国家权力的正当性紧密相连,并决定各国家机构宪法地位上的差异。

   国家权力的民主正当性形成的主要方式是选举,“在一个民主国家中,谁有并且应该有代表,他们如何被代表,谁应该在哪些问题上有自己的立场,这些问题至关重要”[46]。一些人通过选举获得代表资格,组成国家机关,代表选民意志行使国家权力,保障选民的利益。各模式下担任国家意志的形成功能的立法(权力)机关,往往要求必须由民主选举产生。但在主要承担国家意志的执行功能的机关——行政机关的产生方式上,各模式却表现出较大的差异,并影响到政府架构下的权力配置模式的定型化:在“分立制衡”模式下,总统由选民选举产生,而不是由国会产生,所以具有和国会一样的民主正当性,这保障了总统与国会的平等地位,奠定了行政机关与立法机关相互制衡的民主正当性基础;在“行政臣服于立法”模式下,政府首脑由议会选举产生,议会的民主正当性高于政府首脑,所以行政机关的地位低于立法机关,也即“臣服于”立法机关;在“分工制衡”模式下,总统由选民直接选举产生,与国民议会具有相同的民主正当性,可以不受国民议会的控制,但是内阁总理由总统决定和任命,政府部长由总统根据总理的提议任命,所以总理和内阁的民主正当性低于国民议会,总理和内阁必须取得国民议会的信任;在“议行合一”模式下,民主体现了无产阶级建立民主政权的愿望和实践,并留下了宝贵的历史遗产。例如新中国成立初期的“议行合一”模式,奠定了国家权力之间“只有分工,没有制衡”的总基调,这一历史遗产也为目前我国政府架构下的权力配置模式所继承。

   在目前我国政府架构下的权力配置模式中,全国人民代表大会由人民民主选举产生,对人民负责,受人民监督,具有相对较高的民主正当性。国家主席由全国人民代表大会选举产生;国务院总理由国家主席提名,由全国人民代表大会决定产生;国务院其他组成人员由总理提名,由全国人民代表大会决定产生。通过全国人民代表大会“决定”这一链条,国务院也获得了相应的民主正当性。在我国社会主义民主制度下,除了关注国家机关的民主正当性,还应关注中国共产党的代表性。中国共产党是中国工人阶级的先锋队,是中国人民和中华民族的先锋队,不但代表了工人阶级和劳动人民的利益,更代表了整个中华民族的利益,具有最广泛的代表性。而且,“中国共产党党员都是由全国各族人民中的先进分子组成的,所以通过选举产生的各级党员代表,在一定程度上也获得了人民的间接授权和委托,并通过选举,再次授权给各级党的委员会”[47],这进一步强化了党的代表性。因此,在党的集中统一领导下,我国国家机构的民主正当性与党的领导的广泛代表性实现了形式上的统一。

   其次,责任政治是民主政治发展的必然结果,甚至可以说,国家权力配置本质上就是责任的分配。

   第一,在“分立制衡”模式下,总统统御行政权力,制定行政政策,独立承担责任,内阁只是总统的顾问机构,没有权力决定政府政策,不承担实质责任。总统由选民选举产生,只对选民负责,不对国会负责,但要受到国会的控制。“国会受人民的委托,授予行政机关巨大的权力和巨额的经费。这个权力和经费不是一张空白支票,由行政机关自由行使。”[48]国会可以通过立法、控制预算、监督检查、审计、弹劾等多种手段控制总统的行政权力。但“美国国会由于没有部长对国会负责制和国会询问部长制,不得不加强事前的控制”[49]。

   第二,“行政臣服于立法”模式在责任制度设计上体现了整体政治责任承担的逻辑:政府首脑由议会产生,内阁总揽国家政务,内阁总理有权任命所有的政府高级官员,并负责制定和执行国家对内对外的一切重大方针与政策。内阁需要向议会负责,议会有询问内阁并要求内阁回答的权力,议会还可以成立对内阁的调查委员会,可以通过对内阁的不信任案。不信任案一旦通过,内阁要么向国家元首提出总辞职,要么向国家元首提议解散议会,重新进行国民议会的大选,然后根据大选结果来重新组织内阁。

   第三,“分工制衡”模式在责任制度设计上兼具前两种模式的特征。总统由选民直接选举产生,向选民负责,不对国民议会负责,国民议会和参议院有权组成弹劾司法院,审理对总统的弹劾。弹劾司法院有权对内阁成员在执行职务中的刑事案件或者违警案件进行审理。内阁需要对国民议会负集体责任,一旦国民议会通过对内阁的不信任案,总理必须向总统递交内阁辞呈。

   第四,新中国成立初期我国“议行合一”模式的责任制度设计,奠定了今天政府架构下权力配置模式的责任制度基础。全国人民代表大会是最高国家权力机关,国务院由其产生,必须对其负责并报告工作。但我国并不实行类似于责任内阁制的集体负责制。全国人大及其常委会可以通过听取工作报告、罢免等手段对行政机关进行政治监督。全国人大常委会还可以成立调查委员会,对特定问题展开调查。全国人大代表在全国人民代表大会会议期间,全国人大常委会组成人员在常委会开会期间,有权提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案,监督行政机关依法行政。可见,1982年宪法针对行政权建立起了比较严密的监督体系,以防止行政权的“僭越”。除此之外,中国共产党也较为注重对党员尤其是党员领导干部的监督,构建了比较有效的党内监督体系。“在领导人民进行伟大的社会革命的同时领导全党进行伟大的自我革命,实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高,是我们党区别于其他政党的鲜明特征。”[50]中国共产党通过制定和实施《中国共产党纪律处分条例》,对违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律的党员进行严肃问责。鉴于“我国80%的公务员、95%以上的领导干部都是共产党员”[51],绝大多数国家机关工作人员适用《中国共产党纪律处分条例》,我国的责任制度更为严格。

   最后,“民主”和“责任”的制度设计都不能忽略“效能”。国家的正常运转、社会秩序的维护、公共服务的提供、公民权利的保障等,均需要国家具备必要的行政效能和行动能力。

   任何国家都必须为行政机关与立法(权力)机关提供必要的行动能力和行政效能支持,以充分实现国家作用。如果一国的制度设计以牺牲“效能”为代价,必将导致严重的后果,法国第四共和国和德国魏玛共和国的命运就是前车之鉴。由于国情、历史、文化等多种因素的差异,不同政府架构下的权力配置模式对行政效能的强调程度不同,保证行政效能实现的路径也不相同。

   第一,“分立制衡”模式的行政效能最低。以施行该模式的美国为例,美国宪制设计的根本目的,在于政策制定、执行与裁断之间形成某种制衡的机制,本就不强调行政的高效运作。所以现实中,各国家机关之间制衡多于合作,虽然有助于保证决策的合法性和“尽可能正确”,但也造成了行政效率低下的严重弊端。为了适应时代的发展,提高行政效能,美国联邦最高法院开始寻求对宪法的分权原则进行“功能主义的解释”[52],并认为下级机关混合行使行政权和立法权具有合宪性,这在一定程度上为行政机关提高行政效能提供了依据。

   第二,较之“分立制衡”模式,“行政臣服于立法”模式中的行政权实际上享有更高的自主性和权威。由于奉行的是内阁集体责任制,该模式保证了行政机关无需每项决策都受到议会的严密控制,为行政机关创造了主导立法进程的较大空间。尤其是在一些政党制度较为成熟的国家,行政与立法具有了政治上的一致性,行政效能更是得到了充分保障。以德国为例,德国表面上是“行政臣服于立法”的制度设计,但内阁主导了立法的进程,这就保证了行政机关在严格依法办事的时候,还可以保持较大的能动性和行政效能。

   第三,“分工制衡”模式下行政机关同样享有较高的行政效能。以法国第五共和宪法为例,其国家权力配置安排的主要目的是防止议会的过度干预,为行政权保留必要的自主空间,这就使得行政权一定程度上摆脱了国民议会的过度干预,从而为行政权保持较高的自主性和行政效能提供了制度空间。

第四,与前述模式相比较,“议行合一”模式由于不存在机构间的制衡,(点击此处阅读下一页)


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