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樊吉社:中美战略竞争的风险与管控路径

更新时间:2022-06-22 23:47:08
作者: 樊吉社  

   在中美战略竞争新常态下,美国对中国政策的认知出现夸张、扭曲,展示出美国对中国的警惕和焦虑,导致美国采取过度和过激的反应。一个较好的例子是美国对中国政策规划的认知。中国从1953年起开始制定并实施五年计划(从2006年起改称“规划”),这是中国政府在一定时期内设定的国家发展目标和政策导向,是例行的、常态化的做法。当中国综合实力较弱、中美实力悬殊的时候,中国国内政策的国际影响比较有限,美国也几乎不关注中国拟定的计划或规划。随着中国快速发展,特别是中国在2010年成为全球第二大经济体后,美国似乎要“重新认识”中国的规划,一些官员和专家开始夸大中国五年规划的国内和国际影响,特朗普政府的官员对《中国制造2025》的理解认识以及反应足以说明一切。(14)

  

   美国对中国在意识形态方面的政策、政企关系以及中国参与全球治理有较多误读、误判和扭曲。中共中央十九大报告提到,中国特色社会主义道路、理论、制度和文化“拓展了发展中国家走向现代化的途径,给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择”(15)。美国官员和学者将这段文字错误地解读为中国要进行意识形态扩张。2017年年底,习近平总书记在中国共产党与世界政党高层对话会上发表主旨讲话,对意识形态问题有十分清晰的表述,并且特别明确提到中国通过深化自身实践探索人类社会发展规律并同世界分享,“我们不‘输入’外国模式,也不‘输出’中国模式,不会要求别国‘复制’中国的做法”(16)。然而,美国官员和学者在意识形态问题上更愿意按照自己的偏好解读,而非回归中国政策的本原。同样,在美国发布的涉华战略报告、高官发表的对华政策言论中,中国政府与企业的关系也被严重扭曲,美国将“国家资本主义”的标签贴在中国身上。随着中国综合实力增强,中国有了更强的能力和意愿参与全球治理,而美国对中国在国际制度层面的增量建设视为挑战国际秩序。一个较为典型的案例是中国倡导成立亚洲基础设施投资银行(简称“亚投行”,英文全称为“Asian Infrastructure Investment Bank”)。美国不仅自己无意参加这一制度创设过程,而且阻止盟国参加。(17)

  

   美国对中国政策、战略和行为的误判会导致其采取过度反应,这不利于任何一方的国家利益,并反过来塑造双边关系的发展方向,美国在高新技术领域针对中国采取的系列政策即为这种风险的典型案例。在被扭曲的认知指导之下,中美战略竞争滑向战略对抗的风险由此递增,管控中美战略竞争的需求随之上升。

  

   中美战略竞争潜含很多危机,管控竞争有助于减少危机。中美关系的基本框架已经发生转变,新的双边关系框架尚待确立。至少在可见的未来一段时期内,双边关系的性质和状态将主要受双边议题推动,并被两国在双边议题上的互动方式所塑造。如今,美国与中国进行合作的政治意愿下降,倾向于用零和思维看待中美在诸多议题上的互动,双边合作空间显著收窄,但两国之间的矛盾和分歧不断扩大和蔓延,中美战略竞争可能引发危机。随着中美关系恶化,双边关系的基调发生改变,美国在诸多涉华敏感议题上采取较为强硬的、具有对抗特点的政策,很可能导致矛盾升级。

  

   美国在一些具体议题上采取的政策则有推升紧张局势的蓄意,尤其是南海和台海等涉及中国主权和领土安全的问题。2020年7月13日,国务卿蓬佩奥发表关于南海问题的声明,重申美国对2016年仲裁结果的肯定与支持。(18)该声明明显具有在领土争端问题上改变传统政策、“选边站队”的嫌疑。美国还显著增加了在南海从事所谓“航行自由行动”的频次和力度,并且较为频繁地开展包括航母参与的军事演习,“不断加大和炫耀着南海军事存在”(19)。2021年2月,美国“罗斯福”号和“尼米兹”号两个航母战斗群同时在南海活动。不仅如此,国务卿布林肯3月份访问欧洲之后,英、法、德等北约国家在美国的动员下随即宣布派遣或者声明要到南海以及印太地区实施所谓“航行自由”行动。(20)美国甚至对负责或参与南海陆域吹填的中国公民实施签证限制,将相关中国公司纳入美国商务部实体名单。(21)

  

   在中国台湾问题上,特朗普政府频繁批准对台军售,密切人员往来,并且派遣军舰多批次穿越台湾海峡,在国际上为台湾当局提供更多支持,试图挑战中美建交以后在台湾问题上的基本共识和默契。拜登执政以来,美国重申了在台湾问题上的传统政策表态,同时提到三个联合公报和《与台湾关系法》,但延续了特朗普政策的调整,再次提到“六项保证”。(22)2021年4月9日,美国国务院发布了与台湾当局交往的新指南,放宽与台湾当局的往来;4月中旬,拜登派前参议员多德和前副国务卿阿米蒂奇和斯坦伯格访台。

  

   在地区安全框架问题上,拜登政府着力经营亚太地区的传统军事同盟,并试图充实、强化所谓“印太战略”。2021年3月12日,拜登与日、澳、印三国首脑举行网络“四边安全对话”(Quadrilateral Security Dialogue),协调各方在印太政治、经济和安全问题上的立场。(23)4月中旬,日本首相菅义伟和美国总统会晤后,美日发表联合声明《面向新时代的美日全球伙伴关系》,双方关注的议题多与中国相关。(24)此前美国国务卿和国防部长访问亚太各国,四国外长也召开了视频会议。这些准国家集团化的行动引起了美国是否要在本地区构建“亚洲版北约”(Asian NATO)的讨论。

  

   美国在中美敏感议题上频频施压,并试图建构新的国家集团的举动具有诱发摩擦,甚至催生危机的风险。如果无法建立健全分歧管控和危机管理机制,中美战略竞争将具有无序、零和属性,因此隐含着战略对抗的风险。

  

   三、中美战略竞争管控的必要性与可行性

  

   从建交到特朗普执政,中美在过去近四十年的时间内开展双边、地区和多边外交、经济和安全合作,中美之间并非不存在分歧和纷争,甚至不乏危机,但那些分歧和纷争属于中美关系的支流,因而易于管理。中美之间曾出现数次严重程度不等的危机,但均因双边关系的基调是接触和合作,两国具有较强的意愿实现危机稳定、降级和解决。如今,战略竞争成为美国对华政策的新基调,中美之间的分歧和纷争被放大,美国更多采取施压、制裁、对抗的方式处理分歧和争议,贸易战、政治战、科技战主导了特朗普执政期间的对华政策,2020年新冠疫情暴发成为双边关系不断恶化的催化剂和加速器,中美经济和安全合作的空间缩小,分歧与争议上升,管控中美战略竞争的必要性显著增加。

  

   中美两国在一些领域存在竞争,但双方都不愿意让竞争滑向对抗,因此,管控战略竞争符合中美共同利益。虽然美国明确表示改变对华战略框架,突出战略竞争,但从某种意义上看,战略竞争只是一种中间状态,它并不能表明中美关系应该以及能够走向何方。在中美探索双边关系新框架或者新模式的过程中,如果无法有效管控双边关系的消极发展,双边关系由竞争滑向对抗的风险不容低估。美国前财政部长保尔森自2018年起,每年均在“创新经济论坛”上警示中美关系面临的风险。2018年,他在论坛上警示中美关系处于十字路口,健康的竞争可能滑向全面的冷战;2019年,他再度警告中美脱钩的风险和危害;2020年,他提出中美可以开展战略竞争,但不应进行不必要的对抗,建议拜登执政后对中国采取“有针对性的对等”政策。(25)基辛格在该论坛上也数次预警中美关系无序竞争滑向冷战或对抗的风险。管控中美战略竞争的过程,可以塑造双边关系的未来走向,防止出现最坏情形。

  

   事实上,美国在官方文件中突出强调中美战略竞争,但同时表达了保持中美战略稳定的意愿。2017年的《美国国家安全战略报告》表示:“竞争并不总是意味着敌意,也并非必然导致冲突”,美国如能成功地开展竞争,这才是阻止冲突之道;美国加强导弹防御能力,但无意损害与中俄两国的战略稳定或者损害长期的战略关系。(26)拜登政府发布的《过渡时期国家安全战略指南》指出,战略竞争不会也不应排斥中美在拥有共同利益的气候变化、全球卫生安全、军备控制和防扩散等领域开展合作,美国希望与中国开展务实、结果导向的外交以减少误解和误判的风险。(27)

  

   2020年中美关系急剧恶化的背景下,美国国防部仍然明确表示不寻求与中国发生冲突,而是致力于与中国发展建设性和结果导向的关系,建立沟通的渠道以降低中美关系中的风险。(28)中美两国国防部高官在10月20日通电话,双方同意加强沟通,管控分歧,开展在共同利益领域的合作,并随后在10月28日至29日举行了危机沟通工作组视频会议。(29)

  

   中美两国具有较高政治意愿管控战略竞争,这种政治意愿源自中美关系的历史经验和教训。中美建交后曾历经数次大大小小的危机,包括1995-1996年的台海危机、1999年的炸馆事件、2001年的撞机事件,这些危机得到妥善处理并不意味着未来容易管控双边战略竞争。特朗普执政期间,美国采取的各种强硬政策以及中美围绕各类分歧的消极互动,让中美关系的民意基础发生转变,这给未来的危机管控增加了不小的难度。不仅如此,新媒体让中美关系中的各类事态处于近乎“直播”的状态,一旦危机发生,主张对抗的声音将限制腾挪空间,增大管控难度。鉴于中美战略竞争已经蔓延到双边关系和多边互动的各种议题之中,未雨绸缪加强管控是预防危机的必备选项。

  

   管控中美战略竞争也根源于两国对双边关系的不确定设想。未来四年或者八年是中美关系从不确定逐步走向确定,逐步“定型”和“定性”的时期,中美应发展何种关系框架,其答案是开放的。迄今,美国国内已有各种争论和倡议,诸如“冷战”“新冷战”“脱钩”“文明冲突”等,从特朗普政府到拜登政府,美国在尝试重构中美关系,其过程充满了不确定和潜在的风险,管控这种不确定性是双边关系的要务。

  

   中国在过去多年尝试构建中美新型大国关系,超越“修昔底德陷阱”,这一过程同样需要管控。“不冲突、不对抗”是中美新型大国关系的核心要义,分歧管控和危机管理是避免冲突、防范对抗的方式方法。中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报认为“国际环境日趋复杂,不稳定不确定性明显增加”,提出“要高举和平、发展、合作、共赢旗帜,积极营造良好外部环境,推动构建新型国际关系和人类命运共同体”。(30)毫无疑问,管控中美战略竞争既是构建新型国际关系的重要手段,也是必由之路。

  

   四、中美战略竞争的管控路径

  

   2020年7月和8月,中国外交部副部长乐玉成、国务委员兼外交部长王毅和中央政治局委员杨洁篪先后在不同场合以不同形式强调中美避免战略误判、管控分歧的重要性和必要性。那么,中美应该如何管控战略竞争?

  

第一,中美可从美苏冷战互动中汲取经验和教训。中美关系的发展历程、内容和性质完全不同于冷战时期的美国和苏联,因此,中美不仅应该而且能够避免重蹈冷战覆辙,无论它是“凉战”(Cool War)、“新冷战”(New Cold War)还是“冷战2.0”。(31)冷战是美苏各自为首的两大阵营的系统性对立,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:南开学报(哲学社会科学版),2021(5)
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