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张君:村干部的角色、行为与新时代乡村治理

更新时间:2022-06-22 23:41:11
作者: 张君  

   内容提要:城镇化进程、项目进村和资本下乡构成了新时代乡村治理的总体性背景。村干部是乡村治理不可或缺的重要主体,其角色界定和行为状况直接关系到新时代乡村治理的现代化进程。乡村治理的不同群体对村干部有着不同的角色期待,比如村庄保护人、国家代理人和致富带头人等。不过,村干部的实际行为与这些理想角色并不完全一致。受新时代乡村治理总体性背景的影响,村干部的理想角色出现了诸多适应性变化:从村庄保护人到村庄守望者、从国家代理人到准国家干部、从致富带头人到资本合伙人。下一步要真正全面推进乡村振兴,就必须从制度规范和监督体系两方面着手,尽快重新厘定村干部的角色,及时校正越轨行为,保护好政府资金及村集体和村民的利益。

  

   关 键 词:村干部  乡村治理  理想角色  实际行为  适应性变化 

  

  

   自党的十九大提出乡村振兴战略以来,乡村工作在党和国家治国理政全局中的地位愈发重要。这不仅是加快城乡融合发展、构建国内大循环的重要组成部分,更是如期实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的必然之举。中央深刻认识到实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容和必要保障,在许多场合反复强调培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍,明确要求加快培养一大批乡村治理人才,这就为当前及今后一段时间内我国加强和改进乡村治理指明了努力方向、提供了路径遵循。

  

   乡村治理,要在得人。英格尔斯提出:“人的现代化是国家现代化必不可少的因素。它并不是现代化过程结束后的副产品,而是现代化制度与经济赖以长期发展并取得成功的先决条件。”①这一论断同样适用于我国新时代的乡村治理。如果没有治理主体的现代化,乡村治理体系的构建就缺乏有力的人才支撑,乡村治理的现代化就势必难以推进。

  

   村干部常年位于我国农村工作的最前沿,是党在农村各项方针政策的宣传者和执行者,同时也是农村地区各项工作的实际领导者和组织者。村干部是乡村治理不可或缺的重要主体,是党在农村地区执政的最基本、最重要依靠力量,肩负着推进乡村治理现代化的历史重任。他们的角色和行为,既植根于绵延千年的乡村治理之道中,也深受新时代以来乡村社会巨大变化的影响。因此,总览新时代乡村治理的总体背景,理清不同群体对村干部的角色期待,勾勒这些角色期待在新时代所发生的适应性变化,不仅对乡村研究具有重要的理论意义,对规范村干部群体的角色行为也有相当的现实价值。

  

   一、新时代乡村治理的总体背景

  

   乡村社会的治理任务与其所处时代背景息息相关。不同的时代特征,呼唤着不同的乡村治理内容。党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代,人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾上升为社会主要矛盾。发展不平衡不充分问题首先体现在巨大的城乡差距上,大部分的农村地区发展依然很不充分,乡村社会的劳动力、资金等资源要素在城镇化浪潮中流失严重。市场力量的持续扩张,不仅给农村地区带来了连锁性的负面效应,同时也制约着我国社会主义现代化建设的总体进程。为推动乡村走向全面振兴,中央综合利用多种财政政策手段,健全完善政策扶持体系,推动了项目进村和资本下乡的反哺行动,促使人才、资金、技术等要素向农村地区回流。城镇化与乡村振兴的这种“反向拉扯”②,具有鲜明的时代性和明显的内在张力,共同构成了新时代乡村治理的总体性背景。

  

   (一)城镇化进程

  

   40多年的改革开放史,孕育了我国工业化狂飙突进的伟大历程,也催生出节节攀升的城镇化率。1978年末,我国的城镇化率仅有17.92%,城市人口1.72亿人。经过20多年的发展后,到1999年,我国城镇化率稳步攀升到30.89%,城市人口达到3.89亿人。此后,在税收、土地等政策调整的推动下,我国地方政府的发展战略从工业化转向城镇化、从经营企业转向经营土地,这显著加快了我国城镇化的具体进程,大量农村人口一波接一波地涌进各类大小城市。截至2019年末,我国城镇常住人口达到84843万人,常住人口城镇化率为60.60%。③也就是说,短短20年间我国有4亿多人进城,平均每年就有两千多万人。在2012-2019年间,我国城镇化率仍然每年稳步提升1个多百分点,每年城镇新增人口相当于一个中等国家的人口规模。

  

   大规模的快速城镇化,给乡土社会带来了极为强烈的冲击和影响。在传统意义上的乡土中国,人和土地向来有着强烈的情感联系,始终维系着一种“生于斯、故于斯”的有机循环。即便其人在外出人头地,也会念念不忘故土,至少年老时仍会选择落叶归根,利用在外获得的声望和有利条件为家乡谋求福利。在快速的城镇化过程中,人和乡土的关系被现代化进程割断了,农村地区的劳动力、人才、资金等要素源源不断地流向城市,出现了“社会损蚀过程”。④城镇化的这种社会损蚀效应,给乡村社会带来了难以修复的冲击效应,经济富裕、能力上乘的人通过进城求学、务工、做生意等各种方式逃离乡村,乡村失去了千百年来自我维持的生机和活力,常住人口的数量和能力素质不断降低,老人、孩子留守的空心村以及村落消失现象大量出现。

  

   (二)项目进村

  

   1994年的分税制改革是影响中国发展进程的一件大事,达到了加强中央财权、增加中央财政收入的目的。不过,由于事权与财权不匹配,地方财政收入在大幅减少的同时,却又照旧承担着主要的支出责任。这就使得在财权上收机制下,大量资金必然经历一个上划下拨的过程,以此保持各地财政收支的基本平衡。下拨的财政资金,主要是依靠“条线”体制、依托各类“专项”和“项目”自上而下进行分配⑤,而地方政府和基层需要通过申请项目的方式来竞争性地获得专项转移支付。这种分配方式,从资金规模和涉及领域来说曾经连续十多年都是最主要的财政支出手段,至今每年仍然保有7000多亿元的资金规模,而涉农专项转移支付一直是其重要的组成部分。

  

   作为一种新的国家治理体制,项目制内含着双重目标:一是遵循事本主义原则,完成一个具体的专项目标;二是从意识形态的考虑出发,在各地建立规范、推出典型,实现贯彻国家意志的政策目标。⑥正是在项目制的大力推动下,基层政权的运转开始依靠上级转移支付,大量惠农项目持续输入农村地区,国家与乡村社会之间从汲取关系转变为扶持关系。这里的惠农项目,主要包括两类:一类是半竞争性的,这类项目带有普惠性质,按年度逐步覆盖所有村庄,但谁先谁后是有竞争的,“薄弱村”相对来说会有一定的优先性;另一种是完全竞争性的,这类属于改善型的公益项目,往往规模较大、资金较多而数量较少,由于需要相关村庄投入较多的配套资金,因此大多数情况下都落入整体实力更强的“示范村”中。⑦近年来,随着脱贫攻坚战和乡村振兴战略的推进,各级惠农资金以项目形式更大力度、更密集地输入到乡村社会,促使很多村庄的村容村貌及基础设施水平明显提升。

  

   (三)资本下乡

  

   资本下乡是农业经济学界较早使用的概念,最初主要指工商企业资本参与农产品的精深加工和流通,目前已经扩展到参与土地整理和流转、农业规模经营以及新农村建设等许多领域。⑧资本下乡主要是为了解决乡村发展面临的资金短缺问题,在资金流入的同时,必然伴随着现代农业经营理念、实用技术以及专业技术人才的输入,由此在一定程度上带动农户发展、助推乡村走向振兴。

  

   资本下乡是中央政策支持、地方政府运作、工商企业逐利等多重因素交织作用的结果。近年来,中央一直大力倡导资本下乡。2013年中央一号文件提出:“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。”⑨2018年,《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步提出,加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见。实际上,不仅中央层面对资本下乡持鼓励引导的态度,地方政府同样态度积极。地方政府通过给予土地、项目等优惠政策积极运作资本下乡,这有利于实现多重目标,包括增加建设用地指标、发展现代农业以及打造有利于申请和实施政府项目的平台。⑩资本有着逐利的天性,其下乡举动实逐利本性使然,而各级政府的积极引导只不过是更加便利的条件而已。工商资本下乡主要通过三种方式追逐利润:一是推进农业的规模化经营;二是打土地的主意来搞非农化建设;三是紧盯国家对农业农村相关的扶持政策来获取各种惠农补助和项目扶持资金。因此,各地的资本下乡行动,总体看有可能引发两种效应:一种是正效应,能够在一定程度上解决农业规模经营所需要的资金缺口,带动部分农户走上现代农业之路;另一种是负效应,会影响耕地保护、粮食生产,乃至侵蚀乡村社会的和谐稳定。(11)

  

   二、村干部在乡村治理中的三重角色

  

   角色是社会心理学中表示关系的专业术语,它与身份紧密相关,内含着因处于特定社会位置而被期望表现出的一系列行为,这些行为理应符合其所在社会地位以及相关的行为规范。(12)村干部或者说乡村精英的角色分析是乡村研究的一个重要视角,历来深受国内外研究者的青睐。在这方面,比较有代表性和影响力的学术积累有:从保护型经纪到营利性经纪的变异说(13),国家代理人和村庄当家人的“双重角色”理论(14),以及对“双重角色”理论的诸多修正和发展等(15)。这些重要的理论积累,为我们系统认知新时代村干部的角色及行为提供了有益的参考和借鉴。在乡村治理网络中,各类群体由于身份和地位的不同,分别处在这一关系网络的不同位置上,由此势必会对村干部产生多样化的角色期待。概括来说,村干部在乡村社会至少需要扮演这么三种角色,即:村庄保护人、国家代理人和致富带头人。

  

   (一)村庄保护人

  

   村干部是乡村社会中的精英群体,在当地往往具有较高社会地位,发挥着直接而又广泛的治理功能。从社会地位和治理功能来说,村干部相当于中国传统社会及民国时期的士绅(16)、绅士或乡绅,二者都属于乡村研究关注的乡村精英或者说村庄精英。历史地看,村庄保护人角色是最早出现的。它深植于村庄共同体内部,并以共同生活和一定分工为基础,是村庄共同体自然演进的产物。

  

   以中国传统社会为例,两千年的帝制时期有着“皇权不下县”的说法。这里不是说古代皇权对乡村社会缺乏管控,而是指朝廷在县以下没有正式的机构设置,中央派遣的官员止于县级。在这样的政治体制下,乡村社会处于一种自然秩序的状态,形成了群体共享的一些价值规范和行为准则。在村庄共同体内部,普通村民对于乡村精英有着保护人的角色期待,希望这一群体能增进村庄的共同利益如维护乡村秩序、保养灌溉系统、组织灾后救济等,同时也能帮助解决像土地买卖、借贷担保等个人难题。乡村精英对村庄实行全方位的控制,在村庄治理中拥有公认的合法性,这种合法性就主要源自其对村庄共同利益的保护以及对普通村民的庇护。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《东吴学术》 2021年第4期
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