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邵六益:立法过程中的政法互动——以“共同富裕”立法为例

更新时间:2022-06-22 21:06:26
作者: 邵六益 (进入专栏)  
在全面脱贫伟大斗争中乡村脱贫是实现共同富裕的重中之重,因此在近两年的共同富裕立法中,乡村振兴主题处于重要地位。实际上,进入新世纪以来国家连续多年的一号文件都以“三农”为主题,学术界对此也多有阐述。[35]

   与国家层面的《乡村振兴法》一致,各地的乡村振兴条例基本上也是在立法原则部分涉及共同富裕。如《浙江省乡村振兴促进条例》总则第3条规定,“全面实施乡村振兴战略,应当坚持中国共产党的领导,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,统筹解决地区差距、城乡差距、收入差距,推动高质量发展建设共同富裕示范区。促进乡村振兴,推动高质量创建乡村振兴示范省,应当坚持农业农村优先发展,坚持农民主体地位,坚持人与自然和谐共生,坚持改革创新,坚持因地制宜、规划先行、循序渐进。”《河南省乡村振兴促进条例》总则第4条规定,“促进乡村振兴应当坚持农业农村优先发展,坚持农民主体地位,坚持人与自然和谐共生,坚持改革创新,坚持因地制宜、规划先行、循序渐进,采取措施促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴,推动城乡融合发展,促进农民农村共同富裕。”《四川省乡村振兴促进条例》总则第4条规定,“全面实施乡村振兴战略,应当坚持中国共产党的领导,贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,走中国特色社会主义乡村振兴道路,促进共同富裕,遵循以下原则……”这些论述与国家的《乡村振兴法》第4条的规定相比,除了浙江使用的是“共同富裕示范区”的专有术语外,河南、四川的条例都是将共同富裕作为实施乡村振兴战略的目标。也有省份在立法目的中规定共同富裕,如《福建省乡村振兴条例》第1条规定,“为了全面实施乡村振兴战略,加快农业农村现代化,在高质量发展中促进共同富裕,根据《中华人民共和国乡村振兴促进法》等有关法律、行政法规,结合本省实际,制定本条例。”不管是在立法目的还是在基本原则中规定,其功能是相似的,都是从宏观上确定共同富裕的价值。另外,有些地方性法规标题中没有乡村,但也是涉及乡村振兴和城乡一体发展的,如2021年修订的《宁波市志愿服务条例》规定,“鼓励和支持城区志愿服务组织、志愿服务团队赴乡村开展志愿服务,推动志愿服务融入乡村振兴,促进共同富裕。”

   同样需要指出的是,乡村振兴主题的地方性法律并非在2021年后才开始提及共同富裕,如2016年制定的《河北省农村扶贫开发条例》第3条规定,“农村扶贫开发应当贯彻精准扶贫、精准脱贫的基本方略,遵循因地制宜、分类指导、注重实效、协调发展的原则,坚持与农业现代化建设、生态文明建设、新型城镇化建设和美丽乡村建设相结合,发挥扶贫对象主体作用,构建政府、社会、市场协同推进的工作机制,巩固脱贫成果。农村扶贫开发应当与经济社会发展同步,实现共同富裕。”

   第二,共同富裕作为推进民族平等的政策资源。如《浙江省景宁畲族自治县自治条例(2021修正)》《景宁畲族自治县人民代表大会关于修改<浙江省景宁畲族自治县自治条例>的决定(2021)》《内蒙古自治区促进民族团结进步条例》。筑牢中华民族共同体意识是近些年最为重要的宪制问题之一,推动民族平等、民族团结、各民族共同繁荣的民族关系,需要建立在经济基础之上,政治上的国家认同、法律上的宪制建构,都需要建立在社会经济层面的和谐发展基础上。民族学研究者指出,当前民族工作中所遇到问题是市场经济引发的社会分化在民族关系中的反映,从本质上来说是由发展不平衡导致的;[36]有学者在对云南少数民族群体的实证研究中指出,经济水平与少数民族的国家认同成正比例。[37]在民族自治县的自治条例和某些单行条例中纳入共同富裕,其实是为了助力构建中华民族大团结的民族关系,为筑牢中华民族共同体奠定经济基础。

   第三,2022年修订的《广西壮族自治区人口和计划生育条例》将共同富裕作为推进性别平等的理由。在2022年修订的《广西壮族自治区人口和计划生育条例》中,总则第三条第二款规定,“人口和计划生育工作应当与发展经济、推进共同富裕、建设文明幸福家庭以及增加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位相结合。”共同富裕是此次条例修改时吸纳的内容,在该条例2014年修订版、2016年修订版中都没有提及“共同富裕”,这一修改在何种程度上有助于性别平等?在中国的劳动市场上女性遭遇的歧视很大程度上是因为女性需要为家庭、特别是子女养育付出更多的精力,该条例的最新修订主要涉及以下内容,如全面贯彻三孩生育政策并删除不适应三孩生育政策的内容、完善生育休假制度、支持托育服务发展。从这些内容来看,该条例有助于将妇女从生育、养育子女的负担中解放出来,实现女性在接受教育、就业等方面的实质平等,推动更为平等的性别关系的建立。

   第四,《江苏省就业促进条例》《上海市慈善条例》涉及劳动与社会保障。《江苏省就业促进条例》总则第1条规定,“为了促进更加充分、更高质量的就业,推动经济发展与扩大就业相协调,推进共同富裕,保障社会和谐稳定,根据《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国就业促进法》等法律、行政法规,结合本省实际,制定本条例。”从这一规定我们也能够发现,就业本身是最大的权利,社会舆论中特别关注的劳资关系并不是该条例的核心关切。另外,2021年制定的《上海市慈善条例》第3条第1款规定,“本市坚持以人民为中心的发展思想,推动慈善事业健康发展,动员全社会支持慈善、参与慈善,发挥第三次分配作用,在高质量发展中促进共同富裕。”

   第五,非公有制企业的社会责任。《温州市“两个健康”先行区建设促进条例》第39条规定,“鼓励和引导非公有制经济组织、非公有制经济人士主动融入高质量发展建设共同富裕示范区,承担向上向善、推动共同富裕的社会责任,积极兴办社会公益实体、参与公益慈善事业、推进共建共享,让高质量发展成果惠及广大人民群众。对成绩显著的,予以褒扬。”

   第六,《浙江省人民代表大会常务委员会关于网络虚假信息治理的决定》、《吉林省人大常委会关于推进第八个五年法治宣传教育的决议》、《浙江省标准化条例》也提到了共同富裕,这三个文件中对共同富裕的提及,并没有太多的所指,如《浙江省标准化条例》第1条规定,“为了加强标准化工作,促进自主创新,服务高质量发展、高品质生活,推动共同富裕,根据《中华人民共和国标准化法》和其他有关法律、行政法规,结合本省实际,制定本条例。”第11条规定,“推进数字化改革、推动共同富裕以及落实其他重大决策部署,需要统一技术要求的,省、设区的市标准化主管部门和其他有关主管部门应当加快制定相关地方标准。”《成都市美丽宜居公园城市建设条例》第70条规定,“市和区(市)县人民政府应当坚持共享互促,提高居民收入水平,促进共同富裕;深化党建引领城乡社区发展治理,构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体;健全现代化基础设施体系、优质均衡公共服务体系、全覆盖多层次社会保障体系,提升公园城市可持续发展的宜居品质。”

   最后,在上一节我们看到,中央法规中有不少内容涉及到区域协调发展的,而在地方法规中似乎没有涉及。这主要是因为从国家层面来说,区域的发展差异是一个非常直接的问题,中国是一个政治经济文化发展不平衡的大国,这一点是思考中国问题时必须考虑的,时至今日发展不平衡依旧存在。从地方层面来说这种差异没有国家层面上大,即便有些省份的区域差异同样很大,在中国的党政体制下,一个行政区划内的地区经济发展差异,更容易借助各种其他的手段来实现资源的分享和共同富裕,立法仅仅是一种手段而已,因此涉及共同富裕的地方立法中较少区域协调发展问题。[38]

   五、立法对共同富裕的重新构造

   从上面两节中我们看到,当共同富裕从政策演变为立法语言、进入到中央和地方的法律文本之中时,立法会对国家政策进行有选择性的吸收和改造,这就体现为法律对政策的限制。这一功能可以从中央、地方两类法律文本吸收共同富裕时的差别看出来,在国家层面上共同富裕毫无疑问是必须予以立法保障的,但是正如我们前文所说的中央层面上的涉共同富裕立法大多数是一些国家文件,较少涉及具体立法。地方立法中有一些更为实的立法,但正是因为这些立法更为实,法律一旦制定出来就必然会产生直接的影响,因此地方立法比较慎重,将相关立法尽量限定在有可能实现的范围内。限于篇幅,本文仅仅以劳动者权益保护议题中的共同富裕立法进行说明。

   在近期的许多社会讨论中,996、打工人、互联网行业新一轮裁员潮等,引起了广泛的关注,在经济发展新常态之下如何实现对工人权益的保护?特别是在社会主义初级阶段,按劳分配是最重要的分配方式,如何护劳动收益率是探索共同富裕建设的关键所在——社会分化的最重要的原因是资本回报率大大高于劳动的回报率,由此导致富者愈富、贫者愈贫。从理论上来说,保障劳动者的各项权利是实现劳动者主人翁地位、实现共同富裕的最重要的手段,有学者指出,“以劳动者为本位是以人民为中心的一项核心内涵,推进共同富裕必须以尊重劳动、尊重劳动者为制度变革的基本立场”,[39]尊重劳动、劳动者权益保护是实现共同富裕的重要切入点。在很多支持工人权益的研究者那里,劳工权益也是最为重要的分析立场。在中国的共同富裕立法中,劳动者权益保护是非常重要的立法领域,在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第四十八章“优化收入分配结构”中,开篇就指出,“坚持居民收入增长和经济增长基本同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高基本同步,持续提高低收入群体收入,扩大中等收入群体,更加积极有为地促进共同富裕。”习近平总书记在《扎实推进共同富裕》一文中对促进共同富裕的原则的阐述,第一条原则就是“鼓励勤劳创新致富”,提出“要防止社会阶层固化,畅通向上流动通道,给更多人创造致富机会,形成人人参与的发展环境”。[40]然而,具体到立法过程中,对劳动报酬率的提高等问题尚不是重点议题,而是将保障就业作为实现共同富裕的最重要的切入点。为什么有这种差异?具体立法在劳动问题上的有选择性规定,就体现了立法对政策的筛选和重新界定。

   就中国的国情而言,对民众来说最重要的还是拥有一份职业,因此就需要在保障就业与提高劳动者权利之间寻求一种平衡。[41]《国务院关于印发“十四五”就业促进规划的通知》开篇就指出,“就业是最大的民生,也是经济发展最基本的支撑。‘十四五’时期,实现更加充分更高质量就业,是推动高质量发展、全面建设社会主义现代化国家的内在要求,是践行以人民为中心发展思想、扎实推进共同富裕的重要基础。”这一立场也在地方法规中被延续,如前文所述的《江苏省促进就业条例》就将促进更加充分、更高质量的就业,推动经济发展与扩大就业相协调,推进共同富裕作为核心立法宗旨。

   由此我们能够发现,党和国家的政策对共同富裕的规定可以非常宏观,这种政策可以有一个长期的实现过程;法律文本中的表述与国家政策中的表述的不同之处在于,法律一旦制定出来,就马上成为人民据以行动的理由,也可以成为向法院主张权利的依据——而国家政策不能成为司法的依据。正因为如此,在制定法律的时候会更为谨慎的有所收缩。无论是在国务院的通知,还是地方性法律的规定中,都将促进就业作为劳动者权益保护的重心。换句话说,国家政策很多时候是有超前性的,以前瞻性的规定引领国家的发展方向,但是落实到立法之中,便要体现为一种保守性的权衡,因此我们才常说“法律不会是新时期的报春花”。

   六、结论

在社会主义市场经济条件下,财富不仅是一种生活资料,也是一种生产资料,作为生产资料的财富差异会在资本的增殖中进一步扩大。这种差异在皮凯蒂的《21世纪资本论》中有非常充分的讨论,劳动收入的不平等基本上还是“温和的不平等”,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法治社会》2022年第3期
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