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邵六益:立法过程中的政法互动——以“共同富裕”立法为例

更新时间:2022-06-22 21:06:26
作者: 邵六益  
《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出,“改革开放以后,党扭住经济建设这个中心,领导人民埋头苦干,创造出经济快速发展奇迹,国家经济实力大幅跃升。同时,由于一些地方和部门存在片面追求速度规模、发展方式粗放等问题,加上国际金融危机后世界经济持续低迷影响,经济结构性体制性矛盾不断积累,发展不平衡、不协调、不可持续问题十分突出。”正因如此,党的十九大报告将社会的不充分不平衡发展定为新时代中国社会的主要矛盾,并据此重新定位国家的大政方针,从邓小平关于共同富裕提法的前半段转移到下半段,即从关注一部分先富起来,转移到关注共同富裕。

   当然,从新中国成立之初的经济建设实践,到改革开放之初强调一部分人先富起来,再到新时代强调共同富裕,并不意味着路线上的调整。[30]在路线、方针、政策的话语体系下,路线或道路具有更高的概括性,在现代中国就只能是社会主义道路;方针指的是国家道路贯彻到某一个领域中的原则和价值导向,如共同富裕建设;方针再进一步具体落实为政策。[31]本文将共同富裕的入法过程概括为政策与法律的关系,其实是一种粗略意义上来说的,准确的说,共同富裕是国家在经济社会建设层面上的一种新的价值导向,更接近于官方话语体系中的方针。从方针进入到法律之中一般还会经过更为具体的政策作为中介,在中国的政治法律实践中,党和国家的规划起到了这样的作用,如党和国家在某个时期的规划、某个年度的立法计划等等。在2020年10月中共十九届五次会议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年愿景目标的建议》中,共同富裕既是远景目标、也是基本原则,还是社会建设的具体要求;根据《建议》,国务院制定了《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要(草案)》;2021年十三届全国人大四次会议表决通过《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,使其成为正式的国家法律文件,具有法律效力。

   三、中央法规中的“共同富裕”

   在中国的政治体制中,党和国家制定的“五年规划”具有非常高的效力,属于一定时期内国家的行动纲领,共同富裕是“十四五规划”的关键词之一,但是从十四五规划进入到具体的立法之中,还需要经过立法规划——如下文将要论述的全国人大常委会2021年度立法工作计划、浙江省人民政府2022年的立法工作计划,最后落实到法律文本中来。本文收集立法素材使用的是北大法宝数据库,在其“法律法规”数据库中以“共同富裕”为关键词全文中搜索2021年以来的法律法规,得到结果如下:“中央法规”110篇,其中法律9篇,行政法规14篇,司法解释5篇,部门规章59篇,党内法规制度14篇,团体规定7篇,行业规定2篇;“地方法规”880篇,其中地方性法规22篇,地方政府规章1篇,地方规范性文件274篇,地方司法文件2篇,地方工作文件581篇。[32]由于北大法宝数据库自身的选取标准,搜索命中的不少法律法规并不是严格意义上的法律,如“中央法规”类的9篇法律并非我们通常理解的由全国人大或常委会制定的规范性法律文件,8篇都是国家层面的工作文件,如第十三届全国人民代表大会第五次会议关于政府工作报告的决议、第十三届全国人民代表大会第五次会议审议通过十四五规划的决议等等,真正算作严格意义上法律的是2021年4月发布的《中华人民共和国乡村振兴促进法》。

   这些立法材料大体上可以分为三类:第一类为严格意义上的法律,包括中央和地方法规,如全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、国务院部委制定的部门规章,以及地方性法律、地方政府规章等等;第二类为立法文件,如全国人大的立法计划、地方的立法工作文件;第三类为政府文件,与立法没有直接关系,如前面所说的提及共同富裕的政府工作报告等。本文重点关注的是第一类,即通常所说的严格意义上的法律,且在中央法规中限于对23篇法律、行政法规的分析,只有在必要时触及部门规章;对地方性的法律限于22篇地方性法规,地方政府规章也仅仅在需要时触及。

   表1:中央法规中涉及共同富裕立法统计(截止2022年3月25日)

   在23篇中央法规中,根据所涉及主题的不同,本文将之初步分为国家决策、立法规划、乡村振兴、区域协调发展、劳动与社会保障五类,具体的情形详见上表1.这些中央法规在何种情形下使用共同富裕?

   第一,在北大法宝的筛选标准下,全国人大的决议、国务院的意见都被归入中央法规的类别。在笔者搜索到的9篇提及共同富裕的中央法规中,都是与国家政策有直接关系的,典型的是与“十四五规划”有关的几篇立法,如2021年3月11日第十三届全国人民代表大会第四次会议批准的“十四五”规划和2035年远景目标纲要,分别在遵循的原则(“坚持共同富裕方向”)、远景目标(“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”)、主要目标(“全体人民共同富裕迈出坚实步伐”)、区域协调发展战略(“浙江高质量发展建设共同富裕示范区”)、民生福祉建设(“制定促进共同富裕行动纲要”)、优化收入分配结构(“更加积极有为地促进共同富裕”)中6次提及“共同富裕”。在这份立法文件中,共同富裕是一种全方位的要求,只不过这份立法文件的效力对象是国家机构,更多指向党和国家机构之间的行为,其共同富裕表述对个人没有直接的约束力。

   第二,全国人大常委会在2021年的立法工作计划中对共同富裕的提及,“围绕健全多层次社会保障体系,扎实推动共同富裕,修改妇女权益保障法,制定法律援助法、社会救助法等。”在地方层面上,共同富裕示范区的浙江省也发布了《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省人民政府2022年立法工作计划的通知》(浙政办函[2022]5号),在总体要求中提到“……为我省高质量发展建设共同富裕示范区提供更加有力的法治保障”。在这份立法工作计划中,共同富裕问题位于社会保障体系的层面上,专门涉及了妇女权益保护、法律援助、社会救助等议题,下文我们将具体观察共同富裕的立法实况,由此也可以比较立法规划与实际立法中的区别;浙江省的立法规划中并没有对共同富裕的领域做限定,而是从整体上来表述的。

   第三,乡村振兴是共同富裕立法的重点。乡村振兴问题契合了共同富裕的一个重要语境,不平衡发展中的一个重要方面就是城乡发展的差距,扎实推进共同富裕也是对农民进行倾斜保护的重要目标。[33]在23篇中央法规中,严格意义上的法律是2021年4月颁布的《中华人民共和国乡村振兴促进法》,共同富裕是该法各项立法原则的终极目标,其第4条基本原则条款规定,“全面实施乡村振兴战略,应当坚持中国共产党的领导,贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,走中国特色社会主义乡村振兴道路,促进共同富裕,遵循以下原则……”经过研读会发现,共同富裕从政策层面落实到正式的法律时,依旧停留在法律原则的层面上。法理学的常识告诉我们,在司法过程中法律原则仅仅在穷尽法律规则的时候才能适用。共同富裕立法中对乡村议题的侧重,也能够从地方层面的立法中看出来,下文还将详述。

   需要注意的是,在农村农业领域的立法中,共同富裕其实早已经进入立法文本之中,如2012年修订的《中华人民共和国农业法》第5条的三款规定,“国家坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,振兴农村经济。国家长期稳定农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,发展社会化服务体系,壮大集体经济实力,引导农民走共同富裕的道路。国家在农村坚持和完善以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”这三款内容分别对应着宪法第6条、第7条、第8条关于所有制、农村经济制度、根本分配制度来的,与近些年国家所提的共同富裕议题关联不大。而且《农业法》第5条中所提及的共同富裕,地位并没有很高,仅仅是作为农村集体经济制度的一个组成部分,农村集体经济是在家庭承包经营的基础上确保共同富裕的一个保障,而在2021年的《乡村振兴法》中,共同富裕则是作为基本原则的目标出现的。

   第四,在区域协调发展的6篇立法中,涉及交通扶贫、对革命老区的重点扶持等等。如在《国务院关于财政交通运输资金分配和使用情况的报告》中指出,要通过加大对中西部地区交通运输领域投入,特别是对革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区交通运输基础设施建设补助标准,以推动共同富裕。在改革开放以来的经济发展中,交通的重要性不言而喻,“要想富先修路”是几乎所有的欠发达地区都面临的选择,我国各省市高速公路里程与密度差距非常大,加大对老少边穷地区的交通投入,便是为了解决各地区财政差异过大所带来的交通状况的天壤之别,实际上交通扶贫也是我国重要的扶贫措施。[34]

   第五,在劳动与社会保障领域的5篇立法中,涉及到就业、医疗保障等主题。共同富裕不仅涉及对城乡差别的缩小,不平衡发展也体现在其他方面,如《国务院办公厅关于印发“十四五”城乡社区服务体系建设规划的通知》(国办发[2021]56号)中提出,“必须走共同富裕道路,保障特殊困难群体平等享受有关基本公共服务,彰显公平正义。”对特殊困难群体的保护也体现出社会主义的优越性,这更直接体现在《国务院关于印发“十四五”残疾人保障和发展规划的通知》对残疾人的保障之中。在城乡差别中,导致农民生活困难的原因无外乎没有稳定的收入、遭遇重大疾病没有国家保障,“因病致贫”“因病返贫”现象在某些地方很突出,在近些年来推动的农村合作医疗的基础上,《国务院办公厅关于健全重特大疾病医疗保险和救助制度的意见》将救助对象扩大到“医疗救助公平覆盖医疗费用负担较重的困难职工和城乡居民,根据救助对象类别实施分类救助”,将农村居民涵盖进来,从而有助于防止因病返贫,助力共同富裕。总的来说,中央法规中的共同富裕更多存在于一些国家决策中,但是很多法律或者国家决策的做出,已经在很多地方有助于共同富裕的实践;而更好体现共同富裕的立法,则是一些具体的地方法规。

   四、地方性法规中的“共同富裕”

   从前面的数据搜集情况可知,很多地方法规涉及了共同富裕,在北大法宝数据库的筛选标准中,对地方法规的标准较为宽松,因此274篇的“地方规范性文件”中就包含了《绍兴市越城区人民政府办公室关于印发<越城区2022年“三改一拆”及“无违建”创建专项行动方案>的通知》、《中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会等关于金融支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》等过于细节的文件;在581篇的“地方工作文件”中所涉及的细节性的文件就更多了,因此本文必须对此处分析的地方法律做一下限定。本文这里所说的“地方性法规”特指《立法法》第72条规定的省、自治区、直辖市和设区的市的人民代表大会及其常务委员会所制定的效力最高的地方法规,本文重点关注22篇地方性法规,尽管这一样本量不大,但是却最有代表性、能够代表地方在立法过程中援引共同富裕的真实情况,其基本的情况可见下表2.

   表2:地方法规中涉及共同富裕立法统计(截止2022年3月25日)

   在北大法宝命中的22篇地方性法规中,涉及的主题更为丰富,除了我们在中央法规层面中看到主题外,还涉及性别平等、民族平等、非公有制经济三类,与此同时,在涉及乡村振兴、区域协调发展方面,地方立法也多有推进。

第一,大量地方性法规涉及乡村振兴主题,占据了22篇立法的一半。为什么乡村振兴成为最重要的议题?全面建成小康社会是近年来党和国家的核心工作,党的十八大提出“全面建成小康社会”、党的十九大提出“决胜全面建成小康社会”,再到2021年建党百年时全面建成小康社会,历史性地解决了绝对贫困问题。在消除绝对贫困的过程中,农村的全面脱贫处于最重要的地位,城乡差别一直以来就是国家最重要的经济上的差别,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法治社会》2022年第3期
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