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周佑勇:中国行政法学学术体系的构造

更新时间:2022-06-20 22:06:00
作者: 周佑勇  
因此,改良“公法行为说”抑或选择“行政作用说”,是应对当下新情势挑战的可选路径。同时,虽然我国在借鉴大陆法系国家“行政行为形式论”基础上,已基本形成了行政立法、行政决定、行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认等行政行为体系,并已同步对行政行为的相关概念及内容、形式、程序、效力、构成要件、合法要件、瑕疵行政行为等核心问题展开深入研究,但也仍有争议。如关于行政行为效力的公定力,就存在“有限公定力说”和“完全公定力说”两种观点。这些争议的存在,既是行政实践面临挑战的展现,更是理论发展的动力。

   三、中国行政法学方法体系的构造及其展开

   成熟的方法体系是一门学科成熟度的重要标志。行政法学方法体系,是指推动行政法学生成、发展及成熟的各种研究方法,进行类型化划分而形成的内在逻辑统一的整体。异于概念分析、结构分析、价值分析、历史分析等传统研究方法的碎片化和单一性,中国行政法学方法具有体系性特质,主要包括政法法学、法教义学和社科法学三种研究方法。其中,政法法学侧重政治因素对行政法学术研究的影响和价值偏好;法教义学侧重行政实定法体系内在运行的融贯性和统一性;而社科法学则面向于丰富的实践,重视行政法个案正义,侧重在实践中发展行政法学术体系。此三种研究方法只有相互补充、一体合作,通过合力方可共同组成逻辑周延、视角多元的中国行政法学方法体系。

   (一)政法法学具有支撑实定法体系和理论体系的政治托底功能

   政法法学作为一种方法,注重法学的政治品质,强调从政治视角论证法学的正当性和合法性。在我国,政法法学研究方法一度因其“所蕴含的高度政治性特征易妨碍法学研究的发展”而不被看好,以至于有学者作出政法法学应被其他研究方法“接管”的判断。但更有学者认为,“在当下中国,许多法律问题必须先转化政治问题才可能进入司法”。

   政法法学方法在行政法学上尤为重要,发挥着支撑实定法体系和理论体系的政治托底功能。仅就当前行政法学主张从单向度管理变革为多元治理的背景而言,体现重大政治目标追求的治理“以此弥合了政治——行政或者政策——行政之间的差异”。而在一国法律体系中,行政法以宪法为基础,与宪法的联系最为密切,“因为都直接关心公共机构与权力,即具有很强的政治性”。在政法法学看来,宪法以根本大法的形式把已争得的民主事实确定下来,并以巩固和发展民主为使命,是民主政治的根本制度安排和理想形态。宪法所确立的人民主权、人权保障、权力监督和制约等原则,为行政法规范政府公权力合法运行提供了合宪性政治保障。宪法要求依法行政不仅是一项法治原则,还必须追求“民主行政”,符合人民参与行政、监督行政、获得公开信息、公平对待等民主政治的要求。同时,行政法的核心任务是“依法行政”,所要解决的核心问题是政府与公民之间的“官民”关系。这就要求我国行政实定法体系必须全面贯彻宪法规定的“一切权力属于人民”理念,坚持以人民为中心政治原则,建设“人民满意”的法治政府。

   通过政法法学方法,我国行政法理论体系也可从政治上获得充分的正当性和合法性论证。每一种行政法理论背后,皆蕴藏着一种国家理论,国家政治属性决定了政法法学方法的必然性。根植于行政实定法体系的行政法学理论体系同样离不开政法法学方法。比如,行政法基本原则的体系化构建,在制度层面以“依法行政原则”为基础,但在正当性上则蕴藏着一种国家政治理论支撑,需置于宪法确立的政治框架中,体现宪法所包含的民主、法治、人权等原则。同时,中国行政实定法体系向理论体系的转化,不应仅限于政治态度的宣示,“它必须是学术的,而不是只有姿态”。这就要求行政法理论基础、基本原则及范畴体系的理论再造,除了承继实定法体系包含的立法宗旨和制度功能外,应将国家的政治属性融入行政法学理论体系中。比如,有学者提出在行政法基本原则中应确立党对行政的全面领导原则,这正是政法法学发挥其方法论功能的适例。

   (二)法教义学是贯通实定法体系和理论体系的规范遵循

   所谓法教义学,是围绕着现行实定法而进行体系化与解释作业的一种思维方法,其根本任务在于对所运用的制定法前提进行阐释并加以体系化。我国行政实定法体系为法教义学提供了源泉,法教义学也体系化地诠释了行政实定法体系,赋予其更大活力。从根本上讲,行政法学之所以能够作为一门独立的法学学科而存在,正是基于法教义学对行政实定法体系解释的结果。在此意义上,行政法教义学是贯通实定法体系和理论体系的规范遵循。这具体可以在行政法教义学的作业中得以体现。与一般法教义学一样,行政法教义学的作业过程主要包括对现行有效法律的描述、对这种法律的概念—体系的研究,以及提出解决疑难法律案件的建议。

   以《行政诉讼法》为样本来分析,依托该法对行政实定法体系的描述,学界利用法教义学的融贯性方法,开始研究行政法理论基础、基本原则、范畴体系等,致力于形成系统的行政法学理论体系。例如,在诉讼主体模式下,虽然行政主体概念饱受诟病,但并未影响行政主体概念的生成和发展,学说纷呈。我国《行政诉讼法》明定“行政行为”一词,推动了行政法学独立于民法学,从而形成一套系统、专门、独具特质的学术体系。此外,如何通过审判妥善解决纠纷作为法解释学的核心目标之一,也是行政法教义学发挥功能所在。在《行政诉讼法》制定中,“有些问题因为争议较大、需要进一步论证、受到篇幅结构限制或者存在其他因素等,没有被立法所规定。”面对《行政诉讼法》适用难题,来自司法实践的“法官造法”、最高法院的司法解释、指导性案例制度及其创设的行政法规则,都不可避免地运用法教义学方法,成为推进行政诉讼制度完善的重要方式。

   (三)社科法学是激活实定法体系和理论体系的实践进路

   社科法学是被作为一种方法纳入学术视野的,是指针对一切与法律有关现象和问题的研究,主张运用一切有解释力且简明的经验研究方法。其主要特点是将“经验”运用到对事实的判断和法律规范的适用之中。这些“经验”主要是指那些法律规范之外的各种事实和现象积累而成的更加鲜活的非制度因素,庞德将其称为“行动中的法”(the law in action),这种行动中的法由于一直处在不断变化和发展的社会生活实际之中,因而又称“活法”(living law)。无论实定法体系的适用还是理论体系的发展,都需要结合法律的实际运作状况及累积的经验,发挥“活法”的作用。在此意义上,社科法学方法对行政法学学术体系具有更强的现实解释力和实践建构性,从而有力因应行政实践的需要。

   社科法学方法在行政法学中运用广泛,这源于行政法的精髓在于裁量,“如果政府不能行使裁量的权力,那么政府就将无法运作。”行政裁量广泛存在于行政权行使全过程,于政府实现行政的能动性和个案正义必不可少。而任何裁量决定,都必然涉及对各种影响因素的综合考量,是一个复杂的利益衡量过程。这些影响因素可能是针对类似情况已有制度安排的,也有可能是作为制度因素有益补充的“非制度因素”,在正式制度缺失或存在漏洞情况下,裁量者就有必要充分考虑这些“非制度因素”。这些“非制度因素”,在社会学上主要指各种社会关系网络即社会资本。“社会结构的一些最基本的实体要素(如家庭、企业组织、非正规制度)是一种既不同于市场也不同于政府的资源配置方式”,是调整社会运行的“另一只看不见的手”。社会资本有利于形成一种“良善”的“非制度因素”,对裁量者产生约束力,但如果“暗箱”运作,则成为影响行政裁量正义的一项消极因素。因此,裁量中需坚持社科法学方法和法教义学方法并重适用、相互补充。对此,根植于我国行政执法实践而推出的裁量基准,在某种意义上就是综合运用这两种方法的产物。裁量基准即在法律授权范围内通过对裁量权予以情节细化和效果格化而形成的具体化规则。“从本质上说,裁量基准是大量行政案例上升为部门惯例、专业经验的过程,因此,规律只能在具体的行政生态中寻找,应当充分重视裁量基准形成过程中的实践素材和底层经验”。

   此外,将个案适用法律后,进一步从事法之续造,乃是法院之任务。实证表明,尽管《行政诉讼法》规定法院只能对行政行为“是否合法”进行审查,但司法实践中法院并未完全放弃对行政裁量的合理性审查。对“滥用职权”“显示公正”等不确定性审查标准,法官往往运用平等、比例、信赖保护、程序正当等原则,创造性地去发现作为当前案件裁判的适用规则。例如,最高人民法院在“汇丰实业公司诉哈尔滨市规划局案”中,经过充分的利益衡量,将比例原则定义为行政机关所作的处罚决定“应以达到行政执法目的和目标为限,尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害”, 较好地发挥了行政法基本原则指引司法的职能。正是借助行政裁量、比例原则、信赖保护、程序正当等这些源自域外国家行政法学的核心范畴,通过社科法学方法的运用,不断融入中国经验,予以高度抽象和概括,形成了具有中国特色又易于国际沟通的行政法学范畴体系。社科法学作为激活实定法体系和理论体系的思维方法,不仅可以在法律没有覆盖的领域通过将人们的经验变成“活法”而对现有制度进行有益补充,也可以增强理论体系中“原则”的创造力,使“范畴”更加精准。

   四、中国行政法学学术体系的创新路径

   新中国成立以来,中国行政法治建设实践,特别是《行政诉讼法》及其相关法律规范和制度实践,推动了中国行政法学学术体系实现从无到有、从萌芽到逐步成熟的重大发展,构建了相对完备的行政法学实定法体系、行政法学理论体系和行政法学方法体系。在加快发展中国哲学社会科学的时代背景下,中国行政法学学术体系建设仍任重道远。

   (一)以法典化推动行政基本法建设

   相较于我国行政法学理论体系和行政法学方法体系,行政实定法体系更具基础性地位。当前,行政实定法体系功能最大化的制度建设莫过于行政法法典化。2020年出台的《民法典》堪称典范。

   中国行政实定法体系的完善步伐虽然提速于《行政诉讼法》,但该法基于化解行政审判难题、进一步扩大受案范围、改革审判体制等层面的创新发展,于建设完备的中国行政实定法体系的宏大目标而言,是远远不够的。如果说30多年前《行政诉讼法》的出台因应了国家全局性发展的需要,那么,同时提出而尚未完成的“行政基本法”对我国行政法治的整体架构设计以及对我国行政实定法体系的完备化意义尚未得到制度上的彰显,这不能不说是一大立法缺憾。而弥补这一缺憾的最有效、最快捷方法则是制定统一的行政基本法典。通过努力,作为未来可期待结果的中国行政法法典,必因其内在的体系化功能及其典范性、通则性、良善性气质,推动我国行政实定法体系更加适应人民不断增长的行政法治需求,更加适应国家治理体系和治理能力现代化需要。至于其采取何种立法模式,究竟是借鉴《民法典》“两步走”的立法进路,抑或采取“一步到位”或其他立法模式,都将是亟待研究的课题。

   (二)以法理思维提升学术品质

   长期以来,行政法学者运用法理思维融贯性解释并模式化构建中国行政法学理论体系,以法理思维提升其学术品质并有效化解行政法治实践中的新情势和新问题,充分展现了法理思维方式的积极功能,也是未来值得深耕的方向。

其一,内在规范性功能。法理思维的参照系首先是法律规范以及建立在其上的基本法律概念和赋予其规范性意义的因素,需始终将我们心中的法律看成我们生存的“重力”,做到不把目光偏离于实定法体系。如何以中国行政法规范体系为基础和依据,深度思考新情势和新问题关涉的法律关系、法律行为、法律责任等基本范畴,挖掘内含于制度规范之中又发挥本源性指导作用的诸如正义、秩序、效益等统摄元素,都需要启动法理思维的规范性功能。基于学术史和法律关系等复杂性原因,相较于民法学和刑法学,(点击此处阅读下一页)


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