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丁元竹:构建中国特色基层社会治理新格局:实践、理论和政策逻辑

更新时间:2022-06-17 09:33:36
作者: 丁元竹  
近年来,上海探索建设“宜居、宜业、宜游、宜学、宜养”的社区生活圈,努力实现“幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶”的规划目标,使居民在15分钟步行的社区空间中达到对高品质服务设施的可及性,不断增强社区居民的凝聚力和提高城市的“软实力”。

  

   根据习近平总书记重要指示精神,2014年,中共上海市委成立了以时任市委书记韩正同志为组长的一号课题组,在深入调查研究基础上,制定了改革创新基层治理的“1+6”文件,通过“1+6”文件对社区参与主体进行了规定,包括驻区单位、社会组织、社会工作者、社区骨干、志愿者、“两代表一委员”等,并完善参与平台和载体,包括区域化党建平台、社区协商共治平台、枢纽性组织平台、城市网格化的综合管理平台、社区资源平台等。深化街道体制改革是“1+6”文件的重要组成部分。根据“1+6”文件,上海街道的主要职能是加强党的领导,统筹社区发展,组织公共服务,实施综合治理,动员社会参与,指导基层自治和维护社区平安。为实现街道职能转变,上海市把居民满意度引入考核体系,让居民打分,把群众评议作为重要的一票。“1+6”文件还要求,健全参与机制和扶植政策,建立健全驻区单位参与社区治理责任约束和评价激励机制,明确政府购买服务范围,规范政府购买服务流程,健全政府购买服务体系,强化政府购买服务绩效评价,完善社会组织发展政策体系,提高居委会工作人员待遇,调动社区工作者的积极性。

  

   2014年以来,习近平总书记多次考察北京,对北京城市发展提出了更新更高的要求,2018年,中共北京市委提出了“街乡吹哨、部门报到”的街乡体制改革和基层社会治理思路。为贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央战略部署,2017年底,中共北京市委、市政府对平谷区金海湖镇的综合治理实践深入调研总结和进行制度设计。2018年初,中共北京市委、市政府印发了《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》,确立了党建引领“街乡吹哨、部门报到”,后来发展到“接诉即办”,推动街乡体制改革,提升城市治理水平的创新思路。经过几年的探索实践,“街乡吹哨、部门报到”“接诉即办”各项工作成效显著,形成了一系列理论探索和实践创新成果。基本经验可以概括为:一是党建引领,统筹党政部门,建构高效的超大城市治理体系;二是聚力街道乡镇社区,夯实基层治理基础,构建政社合作的基层治理体制机制;三是坚持以人民为中心,尊重群众首创精神,让人民群众有更多获得感。其丰硕成果表明:“街乡吹哨、部门报到”“接诉即办”所带动的体制机制创新抓住了城市管理体制改革的“牛鼻子”,抓住了处理好条块关系这一核心,实现城市管理体制重心下移;抓住了处理好专业与综合的关系的关键,实现了专业和综合的协调配合;坚持以问题为导向,努力聚焦城市“疏解整治促提升”,使国际一流、宜居和谐的首都建设工作持续推进。这一体制机制创新优化了基层管理的工作流程机制,打造了综合执法平台,提高了城市治理法治化、专业化水平,建设了一支高素质的城市管理队伍和社区工作者队伍;坚持以需求为导向,扩大了社会参与,提高了公共服务的保障能力,让广大人民群众有获得感、幸福感和安全感。

  

   2020年,面对新冠肺炎疫情,按照习近平总书记和党中央的要求,各级党委、政府部门采取的首要举措就是社会疏离。基层特别是街道、社区组织在做好社会疏离工作中发挥了不可替代的作用,夯实了基层社会治理的坚实基础:一是基层政权组织、社会组织、商业组织在提供公共服务、人员管理、重点家庭管理等方面发挥了重要作用,实现了社会疏离的目标,保障了社区居民的安全和生活。二是在新冠肺炎病毒检测过程中,通过入户宣传联络,让全体社区居民参与核酸检查筛选,确保公共卫生政策在全社会的落实。每一社区都想方设法把那些处于社会疏离状态的居民组织起来,动员起来。在社会疏离状态下,这无疑是一种最有效的办法,证明了基层社会、社区、街道的重要作用和重要意义。加强基层建设,创新基层治理是中国社会特别是疫情冲击之后中国社会治理的创新点和关键点。

  

   (三)网络化数字化智能化正在重塑社会生活

  

   推动中国社会发展和基层社会趋向扁平化的另外一个因素是数字化技术的广泛应用。一是枫桥探索把数字管理、数字化技术融入基层治理。随着互联网技术的广泛应用,基层干部和群众积极探索如何使基层工作贴近人民群众生活,服务于社会,服务于基层,使社会治理和社会服务都得到很好发展。枫桥的探索反映了三个转型:首先,社会从纵向治理向在互联网基础上的扁平化转型。其次,从人的管理转向人机管理,这是一个重大飞跃。再次,行政部门之间由数据分隔到数据统一转型。一些地方已经在这方面进行了探索,比如,过去部门之间信息分隔,难以形成统一的数据平台和统一的服务管理,当把各个部门的信息管理提升一个行政层级、形成新平台时,长期困扰人们的数据分隔问题就解决了。行政体制改革对打破数据分隔,形成统一的数据平台有着重要意义。技术变革与行政变革应当同步进行。二是在这次疫情应对处置过程中,互联网发挥了重要作用,出行记录、健康数据、核酸检测数据、疫苗注射数据都集中在统一的平台上,使整个社会疫情状况处在网络监测之下,在统一平台上实现了大部分防疫目标,这是技术的巨大进步。三是近年来一些有条件的城市已经和正在探索在现有具备物联感知功能设施的基础上搭建统一的新型城市物联感知平台;通过智能感知服务大厅提供刷脸预约认证、场景引导、智能导办、评价跟踪等;通过人才和就业大数据分析,满足居民就业、创业、买房、购车、积分入户、出入境、子女入学等;探索大数据基础上的个性化、协作;通过在线诊疗、互联网医院、AI医疗影像辅助诊断、AI远程医疗等让病人有机会接受资深专家诊疗;通过数字图书馆、文化馆、博物馆、非物质文化遗产数字展厅等让游客在线观看欣赏所想看的文化艺术作品;通过智慧物业平台,加强对小区人员进出、车辆进出、高空抛物、垃圾堆放、周界防护等智能化管理;等等。“物联网、人工智能、云计算等新一代信息技术在过去十几年中极大地重塑了政府治理,不仅保障政府服务供给、提高政府信息透明度,改变政民互动方式,还不断推进政府组织变革及政府流程优化”。[8]很多地方在智慧城市建设方面的尝试成果显著。“上海市正在全面推进区块链在数字政府领域的创新应用。要利用区块链技术加快政务数据的互联互通,探索构建政务服务数据共享新模式,优化政府服务平台;推进区块链在典型场景的应用示范,实现更高质量更加精准的公共服务;探索科研诚信数据汇聚与可信认证。推进区块链技术与政务服务相结合,更好地支撑放管服改革。”[9]“浦东新区按照市委总体部署,正在全面推进城市数字化转型。一是以智能化推动政府监管服务创新,围绕‘一网通办’‘一网统管’,聚焦企业市民服务中心的痛点难点堵点问题,抓牢智能化‘牛鼻子’,推动治理手段、治理模式、治理理念创新;二是以硬核产业打造世界级数字产业集群,同步推进数字产业化和产业数字化;三是以制度型开放推动数据高效有序流动。”[10]

  

  

  

   图1 2015年12月—2020年6月在线教育用户规模及使用率情况

  

   数据来源:《中国互联网发展报告2020》,中国工信出版集团/电子工业出版社2021年版,第91页。

  

   在数字化、智慧化过程中,政府管理模式、社会组织形式、居民生活方式都发生了深刻变革,如在线教育(参见图1)。90后、00后由于知识生产、知识学习的方式完全不同于传统乡土社会中的人们,他们与前辈在价值观念、行为方式、生活方式上形成巨大差异,他们的生活方式、工作方式、价值观念、技术水平塑造着未来的社会结构、社会形态,甚至已经改变了当前的社会关系模式。

  

   二、“十四五”时期构建基层治理新格局的历史和理论逻辑

  

   从以上部分中我们看到了社会治理政策实施在中国的演变路径及其产生的社会效果,带来的社会结构变化,以及构建基层社会治理新格局政策逻辑的来龙去脉。这既是一个政策演变过程,也是社会治理理论在实践中发展的过程。发展和完善中国特色、中国风格、中国气派的社会治理理论是《规划纲要》提出“发展中国特色哲学社会科学”[11]的应有之义。

  

   (一)传统基层治理理论须与时俱进

  

   中国传统社会治理不乏基层治理的经验和理论。传统中国社会,费孝通先生将其称为乡土社会,基本特征就是“孤立隔膜”的村落。费孝通先生写作《乡土中国》的时候,我国90%以上的人口生活在农村,农村在空间上是孤立和隔膜的,各个村庄之间互相不联系,除了盐、铁等之外,各自基本上能够实现生产和生活的自给自足。在这个意义上,人们将其称为“基本社会”“地方社会”,或者具有共同目标指向的“共同社会”。20世纪40年代,历史学家吴晗和社会学家费孝通提出“皇权不下县”,指的就是地方社会,也就是县以下由孤立隔膜的乡村组成的基层社会,由于人们生于斯,死于斯,相互认识,相互熟悉,具有共同的知识生产程序,共同的社会规范,共同的生活方式,也可以叫做共同社会。新中国成立之后,经过土地改革、人民公社、乡村基层组织建设,以及随着工业化、城镇化、人口流动,中国形成了更加复杂的社会结构,单纯用传统乡土社会理论来解释现代意义的中国已经不够了。

  

   回顾十几年前,在启动加强和创新社会管理研究伊始,学界讨论“社会”这个概念,提出“小社会”与“大社会”之说,当时并没有对“社会”的涵义做出明确的界定,事实上,就社会学本身来说,人们对“社会”的定义多达上百个,可以说对社会的理解处在一种混沌状态。当前,基层治理新变化和互联网环境下的社会扁平化为重新审视“社会”的含义提供了机遇。分析基层社会,一是看其利益格局。在街乡、社区、村委会层次,其核心利益格局就是公共利益和个人利益如何得到保障和改善,这涉及环境生态、公共安全、邻里关系、公共服务和社会服务等,这些都是居住在基层社会中的人们最关注最直接最现实的问题。基层居民会对这些问题做出自己的判断:看自己的生活环境是不是得到改善,在环境改善中是不是受益或受损。二是基层就是人们的日常生活:衣食住行用能不能更有便利性?能不能在忙碌工作后从繁琐的家务中解脱出来、轻松愉快地生活、生活品质得到提升。这两个问题都涉及各类服务设施、服务机构的空间分布和各种服务的供给质量,也是构建基层社会治理新格局的应有之义。新中国成立后的社会主义建设和改革开放以来的发展,中国的基层社会的利益格局和人民生活已经发生了天翻地覆的变化,面对这样一个人口众多、幅员辽阔、地域差异较大、行政层级较多的国家,强化基层治理既是历史使然,也是现实条件决定的。理论的逻辑必须反映历史和现实逻辑。

  

   (二)立足中国大地探索本土化基层治理理论

  

中国改革开放以来的基层建设,诸如社区建设、社区志愿者动员、社会工作者参与等都是在一定程度上或多或少地借鉴了国际学术界的理论和经验,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《行政管理改革》2021年第11期
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