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朱世海:政协第一届全体会议的性质、功能和议程新论

更新时间:2022-06-17 08:50:13
作者: 朱世海  
《共同纲领》第3条规定,“在普选的全国人民代表大会召开前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,制定中华人民共和国中央人民政府组织法,选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权”。因为《政府组织法》先于《共同纲领》颁布,并赋予中央人民政府委员会广泛的职权,故《共同纲领》的上述规定只是对现实的描述,并不是对中央人民政府委员会的授权。根据中央人民政府委员会第20次会议通过的《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》(简称《决议》),1953年应当召开全国人民代表大会并通过宪法,在这次会议上还成立了以毛泽东为主席的宪法起草委员会。如果没有《共同纲领》和《政府组织法》,就不会有全国人大一届一次会议,更不会有1954年宪法。以上说明,《政府组织法》第7条第10项规定的中央人民政府委员会“筹备并召开全国人民代表大会”成为先于1954年宪法的基础规范。全国人大一届一次会议的召开是依据《共同纲领》、《政府组织法》制定的法律,它也是在根据《共同纲领》、《政府组织法》而产生的国家机关组织下进行的。这些决定了1954年的全国人大一届一次会议只能是宪制机关,故不具有制宪权。“制宪权是自然法中存在的一种‘始原的创造性’权力,在国家和宪法存在以前,……制宪权是不以国家权力或任何意义上的实定法的存在为其条件的。” [16]21笔者坚持认为全国人大通过1954年宪法的权力是《共同纲领》赋予的,原因在于《共同纲领》第12条规定的“人民行使国家政权的最高政权机关为全国人民代表大会”。全国人大既然是《共同纲领》规定的人民行使国家政权的最高政权机关,其通过1954年宪法的权力就是法定的。如上所述,全国人大通过1954年宪法不是制宪。即使是坚持新中国立宪的时刻在1954年的学者也认识到——1954年宪法是由作为1954年宪法所创设的国家机构第一届全国人大通过的,而第一届全国人大拥有的是宪制权而非制宪权。是故,其中的悖论就非常清楚:1954年宪法是由一部还未生效的1954年宪法所创设的全国人大通过的,这个难题只有通过将《共同纲领》纳入到制宪过程中,才能得以解释。[27]631

  

   针对“全国人大究竟是先于宪法存在的机构还是宪法创设的机构”的疑问,[27]631笔者认为全国人大这一概念的出现明显是先于1954年宪法的诞生,《共同纲领》就创设了全国人大,只是在1954年才召开第一届第一次会议。此外,全国人大作为实际运行的国家机构,也是先于1954年宪法的诞生。综上所述,全国人大并非是1954年宪法创设。全国人大一届一次会议与1954年宪法的关系是前者创设后者,而前者并非由始源性权力产生的制宪机关,这也决定了当时通过1954年宪法并不是制宪。因为制宪权是创造法秩序和国家权力(宪法所创设的权力)的权力,[33]而在1954年以前,新中国的法秩序就已经由《共同纲领》等文件所确立,上述文件所创设的国家权力就已存在。全国人大通过1954宪法在保持依据《共同纲领》所创制的中华人民共和国这一主权国名称、国体和政体等根本规范不变的前提下,并在吸收《政府组织法》有关规范的基础上,对《共同纲领》进行丰富和发展。依据施密特提出宪法变动的五种概念分类:宪法废弃、宪法废止、宪法修改、宪法打破和宪法临时中止,[34]1954年宪法对《共同纲领》的变动类型,应是施密特所说的合法修改。自1949年以后,制宪权的主体没有发生变化,都是中共领导的中国人民。

  

   (二)立宪的程式安排具有自主性

  

   1、新政协筹备会→政协全体会议→《共同纲领》等不成文宪法

  

   1948年11月,中共代表与已经到达哈尔滨的民主党派负责人和民主人士,就成立新政协筹备会、新政协的性质、任务等问题达成了协议,决定由中共及赞成中共“五一口号”的23个单位组成新政协筹备会。1949年6月,新政协筹备会第一次全体会议通过了《组织条例》,会议根据这个条例选出常委会负责办理经常工作。第二次全体会议审议并基本通过《共同纲领》等各项文件草案,并决定将新政协的名称改为“中国人民政治协商会议”。政协全体会议从9月21-9月30日(26、28日休会)依照筹备会议事先确定的议程,顺利完成建国使命。

  

   制宪权是一种主权权力(sovereign power),而主权权力“是彻底地完全独立于人类其他权力的。因为,主权者的行为,除了自己的意志外,是不可能被其他任何人类意志所控制的。”[35]制宪权是创制新的法秩序的权力,是对原有法秩序的否定,其本身不具有任何法的属性。它又是彻底地完全独立于人类其他权力,故也不存在任何法作为其存在和运作的依据。政协全体会议通过《共同纲领》等文件就是行使制宪权的结果,因为从新政协的筹备、政协全体会议的组成,到《共同纲领》等文件的通过,如此的整个过程就不存在任何法作为依据,完全是依据新政协筹备会通过的、不具有法属性的规范性文件。

  

   2、中央人民政府委员会→全国人大一届一次会议→1954年宪法

  

   为了制定宪法,中央人民政府委员会第20次会议作出《决议》,同时成立中华人民共和国宪法起草委员会,还成立了《选举法》起草委员会。中央人民政府委员会第22次会议通过《选举法》,并成立中央选举委员会。中央选举委员会第5次会议在1954年9月3日召开,通过了中央选举委员会公告,还按选举单位公布了代表名单。《中华人民共和国宪法(草案)》由中央人民政府委员会第34次会议讨论通过,将提交给全国人大审议。1954年9月20日,全国人大一届一次会议召开通过宪法。参加全国人大一届一次会议的代表是依据《选举法》选举产生的,而《选举法》是执行国家最高政权机关职权的中央人民政府委员会制定的,代表的选举又是在由中央人民政府委员会产生的中央选举委员会组织下进行的。

  

   以上事实表明,从1954年宪法起草委员会的组建到代表的选举以及宪法(草案)的拟定,都是在中央人民政府委员会这一宪制机关领导下进行的,都体现了中华人民共和国的国家意志,这些程式都是依法设立并依法进行的,都受到《共同纲领》等文件确立的、既有的法秩序的规制,这也决定了全国人大通过1954年宪法,并非是立宪。

  

   (三)立宪的主要目的在于创制新国家(政权)

  

   1、《共同纲领》等不成文宪法→新中国

  

   立宪主要目的应是建立新的国家(政权),通过创造国家机构、确认公民权利,为全新的政治生活和社会生活提供根本宪制秩序和宪制保障。宪法标志着国家的成立,意味着一个全新的开始。” [36]在革命之后,制宪意味着人民摆脱旧有体制的束缚、透过新宪法来重新建构自己,在开国之后,新宪法不仅有国家建构功能,还是国家机器的打造、人民权利的保障,也是对世人的自我宣示(self- assertion),这是一个崭新的民族国家(nation state)。[37]22

  

   《共同纲领》等文件就承载着以上使命。《共同纲领》序言规定:“中国人民解放战争和人民革命的伟大胜利,已使帝国主义、封建主义和官僚资本主义在中国的统治时代宣告结束。中国人民由被压迫的地位变成为新社会新国家的主人,而以人民民主专政的共和国代替那封建买办法西斯专政的国民党反动统治。”《共同纲领》规定了新中国财政经济、文化教育、国防、外交等方面的制度政策,这些纲领性的规范是中共与各民主党派、无党派民主人士肇建新中国的共识,也是新中国的国家制度的重要组成部分。这种纲领性的规定对以后各部宪法产生了深远影响,以后各部“宪法中仍然保留了许多政策性条款”。[38]

  

   《共同纲领》虽然没有设专章规定公民的基本权利,但涉及公民基本权利的条款也不少。例如,第3条规定保护私有财产;第4条规定选举权和被选举权;第5条规定思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权;第6条规定女子与男子的平等权及婚姻自由权;第9条规定各民族权利和义务平等;第27条保护农民的土地所有权;第32条保护青工女工的特殊利益;第48条保护母亲、婴儿和儿童的健康;第49条保护报道真实新闻的自由;[viii]第53条保护少数民族发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯和宗教信仰的自由;其他还有保护华侨和外国侨民的规定。由以上可见,《共同纲领》中的权利自由条款有一定数量,为新中国全体人民的权利自由提供必要的宪法保障。

  

   2、1954年宪法→过渡时期总路线

  

   既然建国伟业已经在1949年9月完成,1954年宪法的制定目的就不是建国,“主要是确认与实现党在过渡时期的总路线”[39]。“宪法的起草工作推迟了将近一年的时间。这主要是因为作为制定宪法指导思想和基本依据的过渡时期总路线,还处在酝酿和完善的过程中。毛泽东的主要精力用于解决过渡时期总路线及有关问题,一时还腾不出手来搞宪法。”[40]309由毛泽东领导宪法草案初稿起草小组在1953年3月初修改审定的《宪法草案初稿说明》中提出,“宪法的基本任务,就是要从国家的制度、国家的权力和人民的权利等方面作出正确的适合历史需要的规定,使国家在过渡时期的总任务的完成获有法律上的保证。宪法草案的主要努力,首先用在这个目的上。”[40]316“五四宪法”实际上在序言中将过渡时期总路线作为这部宪法的指导原则,这就可以解释为什么毛泽东说“五四宪法”可以管15年,因为社会主义改造的时间原计划就是10年到15年或者更长一些时间内。[19]1161954年宪法的通过并非是建国,这也表明不宜把1954年宪法的通过确认为新中国立宪的时刻。

  

毛泽东将1954年宪法定性为“不是完全社会主义宪法,它是一个过渡时期的宪法。”[41]该宪法第4条规定:“中华人民共和国依靠国家机关和社会力量,通过社会主义工业化和社会主义改造,保证逐步消灭剥削制度,建立社会主义社会。”1954年宪法与《共同纲领》存在密切的关系。《宪法草案初稿说明》提出,“宪法草案在起草的时候充分利用了《共同纲领》,所以草案的序言说,宪法是以《共同纲领》为基础,而在内容上有所发展。”“宪法草案保留了《共同纲领》中关于我国国家性质、人民民主制度、人民权利、民族政策各方面的各种基本原则,而作了充分详细的规定。”[40]319毛泽东曾说:“这个宪法,是以共同纲领为基础加上总路线”。[42]其实,1954年宪法除了把过渡时期总路线宪法化,还对国家机构作出重大调整,例如《共同纲领》中的以中央人民政府委员会为核心的政体被以全国人民代表大会为核心的政体所取代。“概念上而言,制宪与修宪的最大差别在于究竟宪法的内容是通盘的取代(replacement)、还是只作局部的修订。” [37]13 Choudhry认为,“到底是修宪、还是制宪,不在于内容、或是程序,而在于是否立意承先启后、还是在历史的关键时刻打定主意采取新的宪政秩序”。[37]131954年宪法并没有确立起全新的宪制秩序,只是以“共同纲领为基础,又是共同纲领的发展”,[ix]1954年宪法的通过并非是对《共同纲领》的“废止”,更不是“废弃”,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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