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任喜荣:国家文化义务履行的合宪性审查机制

更新时间:2022-06-12 23:40:27
作者: 任喜荣  

   摘要:  我国的宪法审查机制在整体上表现出不活跃的特征,法规备案审查主要是“合法性审查”而尚无“合宪性审查”的实例、具备宪法效力的宪法条文个案解释阙如、通过“合宪性宣告”实现对法律的合宪性解释现象突出。由于文化内涵的模糊性和文化领域的广泛性,实践中国家文化权力的裁量空间巨大,合宪性判断缺失的现状在文化领域表现突出。成熟的宪法解释以及活跃的司法裁判说理是破解制度难题的发展方向。但是,从目前的情况看,不论是宪法条文本身,还是司法实践都存在一系列问题,不能有效“激活”合宪性审查机制,严重制约了宪法的实施效果,削弱了宪法的权威性。如何在人民代表大会制度框架下“激活”我国宪法审查机制需要做深入的理论研究。

   关键词:  宪法解释 合宪性审查 合法性审查 国家文化义务 文化权利

  

   由于缺乏高效、有活力的宪法审查机制而导致的宪法权威性不足,在我国早已备受关注和批评。宪法审查机制的“备而不用”,即宪法虽然设计了对于普通立法和国家公权力行为的合宪性审查,但却从未作出违宪判断的制度运行现状,成为我国宪法实施不充分的重要制度表征。如何激活宪法审查,但又不至于使获得民主同意的立法和重大决策面临经常的挑战,在现有制度模式基础上形成一种“适度活跃”的审查机制,是宪法和法律委员会设立后解决我国宪法实施困境的有益探索。

  

   19世纪中叶以来,中国一直处在转型当中。在100多年的时间里,中国社会实现了从一个信奉儒家传统的封建帝国向社会主义市场经济国家的巨变。由于社会制度的变革远远快于思想观念的变革,国家发展所需要的思想观念的支撑往往需要自上而下的塑造和推动,因此国家在文化上秉持建构主义的理论立场[1],就成为中国近代化以来一以贯之的政治文化现象。从20世纪初期的“再造文明”[2],到21世纪初期的“深化文化体制改革”[3],事实上都是这一历史惯性的产物。本文基于中国社会这一特殊的历史进程,以国家文化权力的积极履行为例,分析其中隐含的合宪性审查需求。不论是对相关宪法条款的内在冲突及其解释困境的分析,还是对司法裁判说理混乱的实证分析,都一再反映了中国当下回应不足的合宪性审查实践,亟需在理论上探寻激活我国宪法审查机制的制度关键并加以完善。

  

   一、国家文化义务履行需要进行合宪性审查

  

   当代中国文化建构主义的立场在宪法条文中的表现鲜明。一方面,宪法中的文化条款数量较多[4],另一方面,宪法文化条款的内在逻辑结构具有积极的制度建构特征,宪法从宣示文化主权到确定国家基本文化政策,再到确认公民基本文化权利,同时辅之以在国家机构之间配置文化职权,覆盖了文化领域发展所需要的基本制度要素。宪法中的文化条款在逻辑上形成了以公民的文化权利保障和国家的文化义务履行为核心、以国家的基本文化政策为引导、以国家机构的文化职权配置和文化责任承担为支撑,具有鲜明价值立场的文化宪法规范结构。这一规范结构的有效运行依赖于国家文化义务的积极、全面履行。近年来,国家在文化领域的财政投入逐年增加,对公共文化服务领域的投入更是受到重视。[5]文化领域的相关立法也在迅速完善当中[6],国家在文化发展领域的政治责任和社会责任正在加速转变为法定义务。

  

   毫无疑问,国家承担着不可推卸的文化责任,包括:为了保护文化的多样性,国家需要对濒危、弱势、边缘、稀有的文化形态加以特殊的保护;作为文化传承和文化发展的载体的文化财产需要国家保护;向国民提供普遍的公共文化服务;以及保障公民文化权利的实现,等等。从公民文化权利实现的角度看,国家义务具有多层次性[7],人权法学者将其具体划分为尊重义务、保护义务、实现义务、给付义务或促进义务等[8]。国家在履行文化义务的过程中需要进行合宪性思考,如:国家在文化领域的立法很多具有管制因素,那么文化发展的管制与自治如何平衡?公民的文化权利中既包括社会权利也包括自由权利,如何在保障公民参加文化生活等社会权利的同时,不侵犯公民进行文学艺术创作等自由权利?当国家将文化发展的责任转变为法定义务后,在缺乏高效的宪法审查机制的情况下,国家文化义务履行的合宪性如何控制?上述思考并不是毫无意义的,因为:其一,国家对文化发展方向的积极引导,有可能侵犯公民文化发展的自由选择权;其二,国家的文化资源配置政策,有可能导致文化利益的失衡,从而形成文化歧视;其三,国家积极的文化发展战略,在缺乏有效的权力控制机制的情况下,有可能导致政府自由裁量权的空间过大,从而使得义务的不履行或过度履行都没有清晰的法律依据,造成权力的滥用。实践中,文化领域的特殊性加剧了自由裁量权过大的可能性,从而导致合法性审查的空间极其有限,合宪性审查更是难以实施。

  

   (一)文化义务的法律边界不清晰

  

   国家的文化义务是指根据宪法和法律的规定,国家在公共文化服务、公民文化权利保护以及文化财产保护等方面所应承担的义务。根据国家义务的多层次理论,国家对公民文化权利负有尊重的义务、保护的义务、实现的义务以及促进的义务或给付的义务。“不同的国家义务主体对不同的国家义务履行的重点与方式是不同的。”[9]国家的文化义务设定了国家在文化领域的权力界限,文化义务的严格履行有利于划清国家与社会以及国家与个人在文化发展中的作用空间,从而实现文化自治与国家干预的平衡。然而,国家文化义务的边界并不容易清晰划定。一方面,“文化”的内涵丰富,但凡与人的精神创造、行为模式、生活方式相关联的领域都可以被冠之为“文化”,文化概念具有模糊性和不稳定性,文化上的观念冲突极易形成。虽然为了避免歧义,“文化”这个概念很少单独出现在法律文本中,总是与某种限定词或本身作为一种限定词出现,如“传统文化”“少数民族文化”“社会主义文化”“文化遗产”“文化权利”“文化多样性”等等,但是,这样做除了可以为“文化”限定一个相对稳定的意义空间和可以规范化的社会关系领域外,并没有彻底解决文化概念的模糊性问题。另一方面,宪法关于国家的基本文化政策以及公民文化权利的规定具有概括性,同时又分散在不同的章节,不论是立法裁量、行政执法还是司法救济都无法以之作为直接依据,需要进行系统精致的宪法解释。然而,目前而言,不论是宪法的解释主体、解释原则与解释方法,都还有巨大的理论和实践发展空间。

  

   (二)文化立法与文化执法的裁量空间大

  

   国家机关在文化权力行使的内容、方式、程度等方面的自主性程度高。在保护何种文化权利、如何保护文化权利,特别是在对不同权利的价值平衡过程中,国家机关的裁量权较大。其中,立法机关的裁量权主要通过民主的立法程序和法规的备案审查程序来控制。如为实现对传统文化的塑造,我国的刑法表现出“去伦理化”[10]的特征。《刑法》中不论是总则部分的罪刑法定原则、法律面前一律平等原则、罪刑相适应原则,还是分则中规定的伪证罪、妨害作证罪以及窝藏包庇罪等,都没有区别对待亲属之间的犯罪和普通人之间的犯罪。这种不考虑人伦亲情的立法立场,与中国传统儒家文化恰成对照,从而具有明显的“反传统”的倾向。中国的现代化过程是一个积极的反传统的过程,新中国建立以来又叠加了社会主义文化的塑造过程。通过立法的去伦理化而反传统,同时树立社会主义文化的主导地位,是当代中国立法的文化选择。然而,法律在去伦理化的同时,也破坏了家庭与社会的和谐,不得不通过司法解释和法律的修改实现对传统伦理的回归。例如在刑事司法实践中,“最高人民法院和最高人民检察院等部门单独或者联合,对亲属相犯行为的定罪量刑先后出台7次司法解释,充分考虑了伦理规范对亲属相犯行为定罪量刑的影响。”[11]2012年修改后的《刑事诉讼法》第188条第1款确立了证人强制出庭制度,强化了证人出庭义务。同时,“为维系家庭稳定、社会和谐,该条首创亲属拒证权‘出庭豁免’模式,赋予被告人配偶、父母、子女拒绝被强制出庭权。”[12]这样的修改被评价为:“宣示了人伦亲情普世价值的回归,立足于权利本位赋予亲属证人出庭选择权。”[13]

  

   文化执法的裁量空间同样巨大。改革开放以来,中国的广播电视行业开始产业化运营。为迎合市场需要,节目低俗、雷同、抄袭、粗糙以及违规引进国外节目的情况比较普遍。2004年以来,国家广电总局对广播电视行业进行了四次集中整治,整治内容涉及凶杀暴力、外国动画片、庸俗的婚恋节目、群众参与度过高的真人秀节目以及电视节目整体的“泛娱乐化”现象等等。[14]期间出台的一系列限制娱乐节目的制作形式、播出时间、广告插播等内容的规范性文件被概括称为“限娱令”。“限娱令”引发了人们对政府规制与社会自治的关系,以及如何在实现政府管理的同时保障精神自由、文学艺术创作的自由等宪法问题的思考和学术争论。以“限娱令”为代表的国家对文化市场的规制,应客观加以评价,不能简单以新闻媒体的经营自主权或公民的精神自由权加以否定。事实上,经营和使用广播电视的自由不可能是绝对的,应受到宪法和法律的限制,也应该尊重社会的道德和习俗。但是,其中反映出来的国家在文化领域的自由裁量权过高则十分明显。

  

   (三)公民文化权利与国家文化义务的冲突经常发生

  

   由于文化概念的模糊性和文化领域的广泛性,宪法或法律中的文化规范往往存在内在冲突。在缺乏稳定、高效的宪法和法律解释机制的情况下,有关的国家机关往往获得事实上的解释权,从而可以对权力行使进行合法性或合宪性“推定”。受到影响的公民或其群体无法通过有效的途径就权利是否受到不公平对待进行立法或司法审查,并藉此获得救济。如“孟母堂”事件所引发的人们对个性化传统文化教育在义务教育阶段的禁止的思考。2005年9月,全日制私塾“孟母堂”在上海松江开设,教学内容以读经为主。2006年7月,上海市松江区教育局以“读经教育”与义务教育多学科、全面发展的要求不相符,违反了义务教育法的多项规定为主要理由将其取缔。[15]“孟母堂”的开办与停办在当时引起了巨大的社会反响和学术争论,该事件也被评为当年的“十大宪法事例”之一。对于地方政府取缔“孟母堂”是否有明确的法律依据问题,学者们的观点是基本一致的,即认为孟母堂的教育行为的确违反了《义务教育法》和《民办教育促进法》的相关规定。[16]但是,由于这一事件所引申出来的父母的教育选择权问题、儿童的教育自由权问题、国家的权力边界问题却引起了广泛的学术争论。[17]“孟母堂事件所涉及的公民受教育的权利和义务问题、政府教育行政机关的执法权限问题、《义务教育法》第2条、第4条和第35条的解释问题,无一不是根本性的宪法问题。”[18]与国家在文化领域的积极建构立场相关,国家在文化权力行使过程中裁量权是否过度行使,从而干预了公民的文化自由权或文化的自主发展,往往会引起较大的争议,需要引入宪法思维和建立有效的合宪性审查机制。

  

国家文化义务的履行,既涉及最高国家权力机关在文化选择问题上的政治衡量,也涉及中央或地方的行政机关在行政执法中的文化决策。只有跳出普通的立法和司法程序,从合宪性判断的宏观制度视野出发,才能对权力运行的实践有更清晰的认识。对裁量权的行使是否正当的判断,需要从宪法条文的解释入手进行宪法判断。但是,对于文化宪法条款的解释需要系统、精致的解释技术。我国目前极不活跃的宪法解释实践还无法满足合宪性审查的需要。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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