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钱坤:全国人大常委会宪法地位的历史变迁与体系展开

更新时间:2022-06-08 23:33:28
作者: 钱坤  
全国人大常委会组成人员则产生于全国人大会议召开后由主席团主持的选举,两机关组成人员的产生机制并不相同。就工作关系而言,全国人大常委会与全国人大产生的其他国家机关一样,也需向全国人大负责并报告工作。在内部工作机制方面,全国人大常委会委员长会议处理全国人大常委会的日常工作,而非全国人大的日常工作;全国人大会议由其主席团来主持,而非由全国人大常委会主持。这些都表明两机关在组织上不具有一体性。

   2.对“职权一体性”的否定

   主张全国人大与全国人大常委会共同行使某项或某些“最高国家权力”,因而具有“职权一体性”的观点,是以“最高国家权力机关”概念理论中的职权说作为其逻辑基础的。且不论按照1954年宪法的规定,全国人大常委会与全国人大只共享了极其有限的职权,职权说本身便对最高国家权力机关的概念有误解之嫌,不宜作为探讨全国人大或其常委会宪法地位的理论出发点。

   职权说的理论底色是法理论中的主权者命令说,该说认为某项职权为“最高国家权力”,实质上是将最高国家权力视作机构主权。基于这种观点,最高国家权力机关具有最高性与全权性,法律不过是其最高权威的载体。无论将立法视作主权者的命令,或是强调制宪权、主权的最高权力属性,都是在主张最高国家权力机关拥有某种主权式的终极权威。但是,主权者模型未能准确阐释法律的规范性,在主权者权威与法律的规范性之间始终存在紧张关系。有学者认为,主权者模型误解了规范的性质,难以解释权威连续性的问题;也有学者指出,主权者模型混淆了“人格化的主权者理念”与“关于法律体系的理念”;还有分析者称,这种学说忽视了法律的规范位阶,导致法律规范内部缺乏明确的效力等级,与当代法律体系的阶层构造不相符合。

   从规范依据上讲,我国宪法明确区分了“国家权力”(1982年宪法第2条第2款)与“职权”(1982年宪法第62条、第67条)这两个概念。宪法文本对国家权力机关概念的完整表述是“人民行使国家权力的机关”。这意味着“最高国家权力”的行使主体是人民,最高国家权力机关与其他国家机关一样,行使的都是宪法所规定的“职权”。这些“职权”并不与人民通过国家权力机关行使的“国家权力”相等同,将最高国家权力机关的特定职权解释为“最高国家权力”也并不适当。正因为此,对于全国人大与其常委会之间的关系,无法作“职权一体性”的解读。

   (二)功能的关联性

   尽管全国人大常委会与全国人大不具有组织或职权上的一体性,但全国人大常委会毕竟是最高国家权力机关的常设机关,必然与全国人大存有某种关联。从1982年宪法的起草背景看,“扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织”,为的是实现“加强人民代表大会制度”这一目标。此种宪法意图的存在,为思考两机关之关联提供了一种功能主义的思路。

   1.功能关联的目标:化解民主与效能之间的张力

   我国宪法的人民民主传统,在价值取向上对官僚体制保持警惕,在制度设计中强调人民通过国家权力机关统一行使国家权力,故以民主集中制为原则架构了整个国家机构体系。此种架构之下,最高国家权力机关因其广泛而真实的代表性,具有宪法之下最强的民主正当性,且被认为具有最高性与全权性。但是,全国人大作为“非常设机关”,不能如其他机关一样日常运作,由此引发了最高国家权力机关对于权力的垄断性诉求与其在组织上的“非常设性”之间的张力。此种张力,本质上是民主与效能之间的张力。对此,社会主义国家的宪法制度史上至少存在三种化解方式:(1)在大会内部梯度化地设置最高国家权力机关。例如,1924年苏联宪法规定了“苏维埃大会—中央执行委员会—中央执行委员会主席团”三层权力机关体制。(2)权力机关闭会期间,由行政机关作为权力(政权)机关。例如,陕甘宁边区时期,边区参议会是最高政权机关,参议会闭会期间则由边区政府作为最高政权机关。(3)在最高国家权力机关之外,另行设置专门的常设机关。

   我国自1954年宪法以来采取的是设置专门常设机关的模式。此种模式至少有两方面优势:其一,通过设置常设机关,排除了包括行政机关在内的其他国家机关成为国家权力机关的可能,理顺了民主集中制下的议行关系,能够确保国家权力机关始终在地位上高于其他国家机关,以体现民主原则的要求。其二,全国人大常委会并非全国人大闭会期间的最高国家权力机关,这确保了最高国家权力机关的唯一性与民主性。

   2.功能关联的方式:从属、替代与延伸

   为最高国家权力机关设置专门的常设机关,有助于化解民主与效能之间的张力,且能确保最高国家权力机关及其表征的民主意志,不因权力机关的“非常设性”而被架空。这种模式也对常设机关的职权配置提出了更为精细的要求。为更好实现功能关联的目标,我国宪法对全国人大常委会的职权配置,大致采取了三种功能关联方式:功能从属、功能替代、功能延伸。

   (1)功能从属

   所谓功能从属,即全国人大常委会职权的配置,旨在服务于全国人大职权的行使。功能从属关系主要体现在全国人大常委会的组织性职权上。最高国家权力机关行权的主要方式是召开会议。虽然全国人大会议由会议主席团主持,但全国人大代表的选举需要由全国人大常委会主持,全国人大会议需要由全国人大常委会召集,会议主席团的名单草案也是由全国人大常委会在会议举行前提出。因而,1954年宪法第31条第1项、第2项分别规定,全国人大常委会“主持全国人民代表大会代表的选举”,“召集全国人民代表大会会议”。这两项职权是全国人大常委会成为最高国家权力机关的常设机关以来,始终享有的职权。

   (2)功能替代

   全国人民代表大会的部分职权在其闭会期间无法行使,为满足国家治理的需要,这些职权必须由其他国家机关行使,由此形成了全国人大常委会与全国人大之间的功能替代关系。针对全国人大有所保留的权限,如人事任免权、监督权,二者之间形成的是“弱替代关系”;针对全国人大常委会可以完整行使的权限,如特定类型的重大事项决定权,二者之间形成的是“强替代关系”。在“弱替代关系”方面,全国人大常委会的人事任免权与全国人大的人事任免权在任免对象的范围和自主性程度上有明显差异。就监督权而言,全国人大常委会与其他国家机关一样,均产生自最高国家权力机关,全国人大常委会相对于其他国家机关的政治优势地位是相对的,其展开的监督也是以存在某种职权分工关系为前提的。在“强替代关系”方面,全国人大常委会相对完整地拥有部分涉及外交、军事、紧急状态等重大事项的决定权,这些权限也可概括称为涉及主权事项的常备性决定权。常备性决定权的特点在于,职权的发动时机难以预测,其虽涉及主权事项,但并非所谓“决定例外状态”的主权,也并非不受法律拘束。此种职权属于一个国家未必经常行使却必须保持常备的权力,因其事关国家理性,必须由具备一定决断能力的常设机关保有。在我国的人民代表大会制度下,基于权力配置的民主原则与相关事项的重要程度,这类决定权自然应归属于全国人大,但由于全国人大并非常设,它们只能被相对完整地授予全国人大常委会。

   (3)功能延伸

   1982年宪法第67条第21项(现为第22项)规定,全国人大常委会有权行使“全国人民代表大会授予的其他职权”。宪法以此兜底条款创造了最高国家权力机关调整其常设机关职权的制度渠道,使得全国人大得以在宪法框架下授予全国人大常委会其他职权,以实现必要的功能延伸。此种功能延伸与全国人大常委会的机关独立性并不矛盾,也不意味着全国人大常委会据此获得了如最高国家权力机关一般的“全权性”。1982年宪法第62条规定了全国人大的兜底职权,即“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。此种兜底职权,在“最高国家权力机关”概念的射程内具有一定的开放性。相比之下,全国人大常委会的兜底职权是相对封闭的,其有赖于全国人大的明确授权。

   综上,“机关的独立性”意味着全国人大常委会的职权行使必须具有宪法依据,不能通过将其自身概括界定为最高国家权力机关或是最高国家权力机关的一部分来主张更多权力。“功能的关联性”体现了“常设机关”之“常设”的实质意涵,既彰显了全国人大常委会镶嵌于人民代表大会制度中的制度事实,也体现了化解民主与效能之间张力的宪法意图。

   三、作为行使国家立法权的机关

   突破全国人大排他性地享有国家立法权的“唯一立法机关”体制,规定全国人大常委会也可以行使国家立法权,这是1982年宪法作出的重大变革。理解此种变革同样需要返归历史。在1954年宪法之下,国家立法权与最高国家权力机关的地位具有性质上的关联。正如许崇德指出的,规定全国人大为行使国家立法权的唯一机关,“是全国人大作为最高国家权力机关的性质和地位的明显体现”,因为“全国人民代表大会集中体现着人民的最高利益和统一意志,而人民的利益和意志在根本上是一致的”。由此产生的问题是,1982年宪法对立法体制的调整是否符合民主原则的要求,能否认为既然全国人大常委会行使了国家立法权,其就能被视为代表人民最高利益和统一意志的最高国家权力机关?或者,1982年宪法所作调整是否降低了民主原则对立法权配置的正当性要求?结合宪法起草的背景来看,上述两种推论都无法成立。1982年宪法起草之时,举国上下形成了建设“高度民主的社会主义政治制度”的共识,“从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力”,是宪法修改在国家机构领域“所遵循的方向和所体现的要求”。1982年宪法赋予全国人大常委会以立法机关的身份,毋宁应被理解为在授予其国家立法权的同时,也对其民主正当性提出了进一步要求。这实际上发展了全国人大常委会的宪法地位,也意味着全国人大常委会的立法权并非全国人大立法权的等值替代物。

   (一)全国人大常委会行使国家立法权的正当性基础

   在我国宪法上,包含了人民主权原则(1982年宪法第2条第1款)与民主集中制原则(1982年宪法第3条)在内的民主原则的规范体系,是决定立法权配置乃至整个国家权力体系正当性的规范基础。对于立法权的配置而言,民主原则至为重要,不仅职权的配置要满足最低限度的人民主权原则的要求,职权本身也必须以民主的方式行使。立法机关不能被建构为一个民主商谈缺位、只单纯作出决断的机关,也不能成为一个远离民主政治、职司技术作业的科层制机关。这些都不符合民主立法的要求,难以贯彻落实人民当家作主的理念。全国人大及其常委会虽然都行使国家立法权,但各自的民主正当性基础并不完全相同,将这二者加以对比,能更好呈现全国人大常委会行使国家立法权的正当性基础。

   全国人大并非传统意义上的议会式代议机关,其被建构为人民最高利益与意志的代表,不仅具有代议民主的属性,也追求某种形式的直接民主。全国人大行使国家立法权的民主正当性主要是基于选举的民主正当性与基于群众路线的民主正当性的复合。前者要求代议机关由选举产生,且民意代表数量多、涉及范围广,以体现“广泛的代表性”,这使得代议机关能在某种意义上成为全国人民的“微缩版镜像”;后者要求选出的代表不是专门的政治人物,不代表特定阶层或是利益团体,要让处于生产、工作一线的人民进入到代议机关中,追求“真实的代表性”。这种广泛代表性与真实代表性的二元复合,体现了证成人民代表大会制度的实质民主观,即试图通过对最广泛人民的意志与利益的直接代表,实现“人民与代表的同一性”。

全国人大常委会显然不具备上述类型的民主正当性,其既不是全国人民的“微缩版镜像”,在人员构成上不具备全国人大一样的广泛代表性,也难以吸纳数量众多的普通民众。全国人大常委会的组成人员虽然被称为“人大的常务代表”,但其具有专业化、专职化的倾向。除了依赖经由选举所传导的民主意志,(点击此处阅读下一页)


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