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时和兴:新时代人民代表大会制度的发展与完善

更新时间:2022-06-05 22:18:47
作者: 时和兴  

  

   【摘要】:发展和完善人民代表大会制度,是新时代新任务提出的新要求。全面深化改革总目标和全面推进依法治国总目标的实现,都依托于人民代表大会制度这一根本政治制度的完善。坚持和完善人民代表大会制度,有利于构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,充分发挥我国社会主义制度优越性,并将制度优势转化为人民期待的治理效能,为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚实的制度保障。

   【关键词】:新时代;人民代表大会制度;发展;完善

  

   中国特色社会主义进入了新时代。党的十九大提出,要健全人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治。为此,必须长期坚持、不断完善人民代表大会制度。这对于完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,对于建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家,都具有十分重大的意义。全面深化改革总目标和全面推进依法治国总目标的实现,都依托于人民代表大会制度这一根本政治制度的完善。可见,发展和完善人民代表大会制度,是新时代新任务提出的新要求。

   一、新时代人民代表大会制度发展与完善的新课题

   人民代表大会制度是中华人民共和国的根本政治制度,也是国家治理体系和治理能力现代化的政治基础,是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。人民代表大会制度是在总结中国近现代政治发展的历程和实践基础上确立的,迄今已经有六十多年的发展历程。人民代表大会制度的发展与完善,是改革开放四十年的成就的重要组成部分,是中国特色社会主义政治发展道路的主要体现。

   经历了四十年的改革开放,中国国家发展进入了一个新的历史方位,社会主要矛盾发生了阶段性变化,已经表现为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民在经济、政治、文化、社会、生态等领域的需求,呈现出多样化多层次多方面的特点,这同制度供给不足之间的张力日益明显。社会矛盾的这种历史性变化,对国家治理提出了许多新要求,对国家制度变迁提出了许多新挑战,也给人民代表大会制度的发展与完善提出了许多新课题。

   首先,面对新时代新任务提出的新要求,党和国家机构设置和职能配置还存在不完全适应的方面,人民代表大会制度也需要与时俱进。从当前形势看,面对复杂多变的国际环境,面对艰巨繁重的国内改革发展稳定任务,面对进一步统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求,面对实现国家治理体系和治理能力现代化的目标要求,党和国家机构设置和职能配置还不完全适应。比如,“一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力,保障党的全面领导、推进全面从严治党的体制机制有待完善”“一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出”“一些政府机构设置和职责划分不够科学,职责缺位和效能不高问题凸显,政府职能转变还不到位”“一些领域中央和地方机构职能上下一般粗,权责划分不尽合理”“一些领域权力运行制约和监督机制不够完善,滥用职权、以权谋私等问题仍然存在”,[1]等等。其中,有些不适应与人民代表大会制度不够完善有关。站在新的历史方位展望未来,为决胜全面建成小康社会,为到本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,按照党的十九届三中全会的部署,必须注重解决事关长远的体制机制问题,深化党和国家机构改革,人民代表大会制度的发展与完善自然是个中之意。只有形成党政军群机构完备的职能体系,才能为形成更加完善的中国特色社会主义制度创造有利条件。根据深化党和国家机构改革的部署,要“推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力,全面提高国家治理能力和治理水平”。会议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,专门提出要“深化人大、政协和司法机构改革”,这为人民代表大会制度的发展与完善确定了基本任务。[2]

   其次,人民群众多样化多层次多方面的需要,对新时代完善人民代表大会制度提出了新的期待。党的十九大明确指出,随着新时代我国社会主要矛盾的转化,必须坚持以人民为中心的发展思想。坚持以人民为中心,就必须保证人民当家作主。人民当家作主的制度保障就是人民代表大会制度。所以,人民代表大会制度的发展和完善,目的在于更好满足人民当家作主的需求。在中国特色社会主义新时代,人民群众政治参与积极性的不断提升,对于制度的有效性提出了更高要求。关于如何进一步提升制度有效性,习近平总书记概括提出了“八个能否”,需要在今后的制度变迁中继续认真加以解决:“主要看国家领导层能否依法有序更替,全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业,人民群众能否畅通表达利益要求,社会各方面能否有效参与国家政治生活,国家决策能否实现科学化、民主化,各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系,执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导,权力运用能否得到有效制约和监督。”[3]中国特色社会主义政治发展要在这八个方面不断取得进展,离不开人民代表大会制度的不断完善和发展。

   再次,新时代经济与社会发展面临诸多未曾遇到过的难题,也给完善人民代表大会制度提出了许多的新挑战。中国长期致力于建立社会主义市场经济体制。然而,市场经济的发展存在一个根深蒂固的难题,那就是所谓的“布罗代尔钟罩”。从表面看来,这是包容性发展策略的问题,实质的问题则在于许多国家的法律和政治制度存在重大缺陷,阻碍了大多数人进入的通道。[4]历史表明,经济与社会发展止于法律和制度所允许的程度。法律的碎片化和制度的不协调会给经济与社会发展带来严重阻碍。关于当前中国政治发展面临的挑战,党的十九大报告明确指出:“社会矛盾和问题交织叠加,全面依法治国任务依然繁重,国家治理体系和治理能力有待加强。”[5]当代中国仍将并长期处于社会主义初级阶段,国家治理的制度还不够成熟不够定型,建立法治的市场经济也殊非易事。这对人大制度的挑战表现在,立法中依然存在官本主义和部门利益的掣肘,执法中的“不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等”还比较突出。故而,需要“从体制机制和工作程序上有效防治部门利益和地方保护主义法律化”,并以建设法治政府为目标,“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,推进各级政府事权规范化、法律化”。[6]

   还有,伴随着经济与社会发展,政治生活和政治生态的快速变化,给新时代完善人民代表大会制度又带来了新的课题。制度变迁本身包含不断纠错的过程。由于市场经济体制尚不健全,市场交易在非经济领域产生泛化,导致出现选票商业化现象,拉票贿选成为权钱交易的变相存在方式。2012年湖南衡阳发生贿选案不久,辽宁省级人大拉票贿选丑闻再次曝光。一些代表候选人利用资本操纵选举,明目张胆拉票贿选;一些人目无法纪,把收受代表候选人钱物视为潜规则;一些人知法犯法,为代表候选人拉票穿针引线。辽宁贿选案是中华人民共和国成立以来第一起发生在省级层面严重破坏人大选举制度的重大案件,是对人民代表大会制度的挑战。人民代表大会制度的发展和完善,必须从根本上解决此类问题,净化政治生态。与此相关,从国家权力代表性与自主性之间关系看,如何在使人民代表大会成为全面担负起宪法法律所赋职责工作机关的同时,更好成为同人民群众保持密切联系的代表机关,这在人民代表大会制度发展和完善进程中,也是需要进一步解决的课题。

   二、人民代表大会制度发展与完善的核心要义

   从实质上讲,人民代表大会制度的发展历程就是党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的过程。改革开放以来,人民代表大会制度在发展中走向完善,三者有机统一的效果十分显著。概而言之,“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排,是支撑我国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”。[7]

   历史地看,中国共产党是人民代表大会制度的发起者和推动者,是中华人民共和国政治秩序的缔造者。所以,中国共产党在人民代表大会制度中的主导地位是历史地形成的。然而,人们对三者之间关系及其与根本政治制度平台之间关系的认识,有一个不断深化的过程。改革开放以来,三者之间关系的逻辑日渐明晰。早在七届全国人大期间,万里就通过切身体会讲述了三者关系的重要性,提出“人大要处理好同党委、政府的关系。对下边来说,则要搞好同群众的关系”。[8]党的十六大提出:“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”[9]经过21世纪初期的探索,总结中国特色社会主义政治发展道路的经验,党的十八大报告再次强调必须坚持三者有机统一。2014年,习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上发表讲话,明确提出了人民代表大会制度是三者有机统一的根本制度安排。党的十九大报告重申:“人民代表大会是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,必须长期坚持、不断完善。”[10]这意味着,中国政治发展进程中三者有机统一的基本逻辑,找到了有效的制度载体、可靠的实施平台和规范的运行轨道。[11]在中国未来国家治理现代化的进程中,人民代表大会制度发展与完善的核心要义,依然是如何处理三者之间有机统一关系的问题。

   从党的领导、人民当家作主、依法治国三者之间在人民代表大会制度安排中的关系看,党的领导是根本保证,人民当家作主是本质特征,依法治国是基本方式,三者统一于中国特色社会主义民主政治实践。需要强调的是,三者在根本政治制度安排下的有机统一,最为关键的是党同人民代表大会制度之间的关系。理解这一问题,涉及对政策和法律之间关系的认识。现代政治学研究表明,“在所有的政治秩序中,法的来源是国家”。但是,“在政治的原动力中,政策优先于法律。只有在公共政策确定以后,法律家才引用政策起草法案并构想出实施它们的一系列行政条例”。[12]公共政策的形成是一个多元互动的过程,它离不开政治权力的中心。不同之处在于,在各国政治结构当中权力中心所处的位置各异。在当代中国,公共政策形成的政治权力中心就是中国共产党。从国家政治生活的格局来看,中国共产党是政治秩序的核心协同力量;从国家治理体系的组合来看,中国共产党发挥的是“统揽全局、协调各方的领导核心作用”;从国家治理能力的发挥来看,中国共产党在政策过程和法律过程中是最关键的引领者。因此,中国共产党同人民代表大会制度的关系,实质上体现的是中国共产党的领导地位和执政方式问题。

   中国共产党领导地位和执政方式的实现途径是人民代表大会制度。在人民代表大会制度平台上,改进党的领导方式和执政方式,为的是保证党领导人民有效治理国家。人民代表大会制度作为当代中国政党、民主和法治关系的平台,是中国共产党治国理政的制度载体。党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行,必须通过人民代表大会制度。因此,“要支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作。要不断加强和改善党的领导,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一”[13]。在人民代表大会制度平台上,科学规范人大和党委的关系,是实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一的前提。

   三、人民代表大会制度内涵与外延的发展完善

人民代表大会制度发展与完善,(点击此处阅读下一页)


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