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张红宇:中国特色城镇化道路的路径探索——由土地制度创新引发的宏观效应

更新时间:2022-06-04 19:17:05
作者: 张红宇  
并加以政策限制或引导十分必要。但否定工商资本参与农地经营的积极作用则大可不必。首先,持续的工业化城镇化以及城乡要素流动性增强,决定了现阶段“谁来种地”必然生成包括工商资本在内的多元主体,“农地农用农民用”的土地制度安排,在“三权分置”的制度安排下,演变为“农地农用全民用”具有客观必然性。其次,工商资本进入农业动因多种多样,但通过技术、资本、人才引领现代农业方向是全球化现代农业发展共同规律。第三,强化对工商资本等非农主体进入农业的非农化行为监督十分重要,要通过建立用途管制和强化土地流转的管理制度,约束其行为导向。

   (三)土地制度创新构成了中国特色城镇化道路的深刻内涵

   土地制度不断创新,工业化城镇化快速推进,必然的结果是大量农村富余劳动力转移进城。在农民变市民过程中,如何保护离乡进城农民的切身利益成为新的课题。解决进城农民权利的退出保留问题,核心是农民权利保障问题。农民退出权利的前提,是平等享受到城镇居民拥有的教育、医疗、社保、保障性住房等基本公共服务,而具备这些条件并不等于农民应自愿放弃其在农村已有的基本权利。农民在农村拥有的土地承包权、宅基地使用权以及集体经济收益分配权等都是农民重要的财产权益。什么情况下应该退出,具备什么条件可以退出,退出可获得什么样的补偿,都是需要认真研究的重大问题。其实,大量农民工在城乡间流动,经过几年、十几年、几十年努力,一部分具有能力的农民工在特大城市安居就业,有退出农村的相应权益并获得合理补偿的愿望;而大部分农民工希望就地就近在当地的大城市、中等城市和县城镇安居就业,并保留在农村的相应权益。同时,要通过深化农村土地制度、户籍制度改革以及实施城乡均等的公共服务,经过几十年的努力,最终由城乡分割的二元体制过渡到城乡融合的一元化格局。进城农民工拥有“全部农民利益+渐进式市民利益”,这就是具有中国特色城镇化的基本内涵和方向。

   二、增加农民收入与政府行为调整

   在工业化城镇化过程中,人口由农村向城市迁移是全球现代经济发展的共同规律。只是中国农村内生的土地制度安排,特别是“三权分置”的制度创新以及快速工业化城镇化推进,大大降低了农村人口和富裕劳动力进入城市、就业于非农岗位的迁移和就业成本,使中国几乎区别于世界所有国家,产生了越来越多可以在城乡间自由流动迁移,同时享有农村土地承包权、宅基地使用权、集体经济收益分配权以及不完全城市公共服务等权益的群体,这个群体不同于城市居民和农村居民群体,是以农民工身份为标志的“第三种群体”。

   事实上,改革开放以来,中国之所以迅速成长为全球第二大经济体,与中国农村土地制度不断创新,工业化城镇化快速推进,农民工群体作出的巨大贡献密不可分。2021年农民总量达2.92亿人,其中在本地就业的为1.21亿人,占41.4%,外出农民工为1.71亿人,占58.6%。尽管近年农民工就业形势严峻,农民工工资收入增速放缓,但2021年农民工月均收入4432元,仍比上年增长8.8%。从发展趋势看,随着农业现代化水平不断提升,农业科技进步产生的对富余劳动力的推力以及工业化城镇化产生的引力,新时期农村劳动力继续转移仍有潜力,按照新型城镇化规划,中国常住人口城镇化率将由2020年的63.9%提升到2035年的72%,未来还有1亿以上的农村人口需要进城。按全球城镇化发展的规律,特别是日本、韩国等东亚国家实践,中国未来常住人口的城镇化率可能达到80%以上,这意味着还需要继续转移农村富余劳动力,促进农村人口迁移进城。这既是持续推进工业化城镇化发展进程的要求,也是农业现代化要求提升从业人员劳动力生产效率,工业化城镇化挖掘“劳动力红利”,以及扩大城市人口群体消费能力“人口红利”的必然选择。

   大量可以观察的事实表明,城乡居民之间存在收入差距,而在一定时期内这种收入差距可能持续扩大,这是世界各国工业化过程中存在的普遍现象。研究表明,在20世纪60年代,以工业就业者收入为100,农业就业者收入在美国为56,西德为44,法国为36,丹麦为77,新西兰为88。上述国家上世纪60年代已进入工业化的中期阶段,即将进入工业化成熟阶段。而且,城乡居民收入存在差距在工业化过程中往往会持续相当长时期。从明治维新至20世纪60年代,日本处于工业化前期和前期向中期过渡阶段,二元经济结构十分明显,工农收入比一直维持在1.3:1~3.1:1。在工业化后期,日本城乡间收入差距开始缩小,到1980年工农收入比为1:1.15,农民收入超城市居民收入。美国尽管农业资源禀赋优越,农业平均规模远远超越日本水平,但工农之间收入差距也是明显的。农民收入与非农人口相比,20世纪30年代仅为其30%,50—60年代为50%~70%,80年代为80%,直到新世纪初才基本持平。同时可以发现,缩小城乡居民收入差距,除可以在漫长的工业化过程逐步实现外,政府作用必不可少。日本从1868年明治维新开始到1960年实施国民收入倍增计划,缩小城乡收入差距,实现平衡增长差不多用了100年。而美国1933年出台《农业调整法》,致力于农业发展和农民增收,实现农业现代化和农民收入增长差不多用了70年。

   中国现阶段已进入工业化的中后期阶段,再用30年时间,在新中国成立100周年时,实现城乡居民收入均衡增长,确实需要付出艰苦努力。换言之,城乡居民收入均衡增长是实现第二个百年奋斗目标的重要标志。按照党的十九届五中全会精神,要把促进农民收入增长作为当前和今后“三农”工作的重中之重。为此,调整政府行为事关重大。

   (一)促进农民收入增长应成为战略目标

   1.增加农民收入是实现共同富裕目标的重要任务。党的十八大以来,党中央把握发展阶段新变化,采取有力措施改善民生,打赢了脱贫攻坚战,全面建成了小康社会,为共同富裕创造了良好条件。实现第二个百年奋斗目标,必须把促进全体人民共同富裕作为为人民谋幸福的着力点,致力于不断增加农民收入,缩小城乡收入差距,体现社会主义公平发展的本质,夯实实现共同富裕目标的基础。

   2.增加农民收入是实施扩大内需战略的根本途径。现阶段拉动经济增长的“三驾马车”中,投资和出口都难以保持高速增长。2012—2018年,投资需求对GDP增长的贡献率由43.4%下降到32.4%,净出口对GDP增长的贡献率由1.7%下降到-8.6%,而消费需求对GDP增长的贡献率由54.9%提高到76.2%。因此,拉动经济增长要更多地依靠消费需求。从城乡居民人均消费之比是2.0:1左右的现实情况看,推进扩大内需战略,关键是持续快速提高农民收入。

   3.增加农民收入是跨越中等收入陷阱的关键因素。改革开放以来,中国经济经历了从低收入阶段到中低收入阶段,并于2010年进入中等收入发展阶段的巨变。现阶段到未来一个时期,我国处在跨越中等收入陷阱的关键阶段。缩小城乡收入差距,跨过中等收入陷阱,中国经济发展可以顺利进入发达国家行列;城乡收入差距持续扩大,跌入中等收入陷阱,则可能出现经济停滞甚至下滑的局面。

   4.增加农民收入是实现城乡融合发展的重要抓手。加快农民收入增长,要求构建新型城乡关系,以工补农,以城带乡,加大投入力度,强化农村产业和社会发展基础,建立城乡平等就业制度,完善要素市场化配置机制,从根本上破除城乡二元结构,逐步实现城乡发展一体化,实现城乡公共资源均衡配置,促进城乡融合发展。

   (二)促进农民收入增长应把握重大问题

   1.结合经济社会发展阶段制定农民增收战略。党的十八大提出居民收入翻番目标后,成绩有目共睹。因此,促进农民收入增长,与调整经济发展战略和国民收入分配关系高度相关。当前,中国正处在经济转型的关键阶段,必须坚持正确的战略指导思想,把农民增收置于促进共同富裕行动重中之重的位置,推动农民收入增速超越城镇居民收入增速,为促进城乡融合发展奠定坚实基础。

   2.关注产业和就业结构变动对农民收入的影响。收入结构和产业结构、就业结构存在密切的内在联系。中国工业化早期阶段,农业收入是农民收入的主要来源,20世纪80、90年代农民家庭经营收入所占比重长期保持在70%以上,这是其时的产业结构和收入结构所决定的。进入工业化中期阶段,农业劳动力大量向城市二、三产业转移就业,工资性收入占农民人均纯收入的比重上升,成为农民增收的重要来源。工业化中后期阶段,随着城镇化加快推进,农业转移人口市民化取得重要进展,2016年以来有9000多万农业转移人口成为城镇户籍居民,进城落户或常住农民的收入不再被统计为农村居民收入,工资性收入所占比重在达峰后逐渐下降。要避免农民收入增速徘徊甚至下降,必须推动农民家庭经营收入持续增长。为此,应继续推动农民分工分业,一方面,通过专业化带动农业生产的规模化、集约化,使农业从业者收入水平提升;另一方面,继续推动农业转移人口市民化,实现人口自由迁徙。

   3.国民收入分配格局调整要向农民适当倾斜。较长时期内,中国经济发展注重效率优先、兼顾公平,城乡收入绝对差距随着经济总量增长不断扩大。在新发展阶段,必须在继续做大经济总量的同时,更加注重调整收入分配关系。初次分配是决定收入水平的关键环节。应建立合理有效的农产品价格形成机制,使农产品价格反映要素稀缺程度和生产成本。同时,将补贴政策和价格政策组合使用,通过补贴弥补成本,通过价格政策稳定农民预期,提高各方面对农产品价格适度上涨的容忍度。在再分配领域,应有针对性地出台具有地区差异性的农业补贴政策,新增补贴向粮食主产区、山区牧区渔区垦区、脱贫地区和边远地区倾斜,充分发挥财政转移支付缩小农民内部收入差距的引导作用。

   4.通过城乡融合改善农民增收的外部环境。城乡融合是缩小城乡收入差距的根本途径。2020年浙江、上海、江苏城乡居民收入之比分别为1.96:1、2.19:1、2.19:1,浙江杭州、宁波、嘉兴、湖州,江苏苏州,四川成都则在1.6~1.8:1之间,其根本原因在于这类地方都是城乡融合起步比较早,做得比较好的地区,有典型示范性。健全完善城乡融合发展体制机制和政策体系,需要从三个层面入手。首先,推进城乡要素平等交换。改革农村土地参与市场交换的方式,充分体现土地的财产属性。其次,推进公共资源均衡配置。提高农村教育、医疗、社保等公共服务水平,减少农民生活开支,间接提高农民收入,让农民获得更多发展机会,实现城乡居民权利平等、机会平等。再次,加强农村基础设施建设。进一步科学编制乡镇村庄建设规划,合理安排乡村空间布局,把固定资产投资重点转向农村,完善生产生活基础设施和服务设施,改善农民生产生活条件,降低农民生产生活成本,推动农村产业发展,夯实农民增收基础。

   (三)完善农民收入政策需要形成共识

   1.政策指向要由注重普惠性转向突出差异性。发达国家和地区不仅对农民收入有一般性的支持政策,而且对欠发达地区和小农场还有专门的扶持措施。受各地的资源禀赋、发展水平、产业基础、发展机会、个人能力等因素影响,不同地区和不同群体的农民之间一直存在明显的收入差距。长期以来,由于农民收入水平普遍较低,农民增收政策中普惠性政策多、投入大,差异性政策少、投入小。脱贫攻坚任务完成后,农村低收入问题已经越来越集中到传统农区和普通农户。从未来看,大力发展农村新产业、新业态,激活农村资源资产,潜力最大、最有希望的仍然主要是经济发达地区、大中城市郊区等,广大传统农区和普通农户的增收问题会愈发突出。因此,应适时调整农民增收政策,更加鲜明地指向农村低收入群体,采取更加有针对性的措施,将有限的政策资源更多地向脱贫地区、增收困难区域和群体倾斜,加快提高他们的收入水平。

2.财政支持方式要由直接补贴转向灵活政策。(点击此处阅读下一页)


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