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陈静静:佐藤政府对琉球政策:模糊立场与渐进路线①

更新时间:2022-06-04 10:35:34
作者: 陈静静  
从而为佐藤政府的“回归”政策做准备。鉴于此,当自民党冲绳问题特殊委员会和首相府总务长官提出教育权“回归”建议时,首相既没有表示支持也没表示反对。1966年8月23日,当森清将教育权“回归”计划提交给内阁时,佐藤没有明确表态,他告诉森清这个计划还可以向前推进一点。佐藤本人从来没有向美国驻日使馆或是华盛顿的政策制定者提出过教育权“回归”问题。[15]148

   佐藤私下支持森清继续研究这个方案,并资助其组织,但是自己不直接卷入。这样一来,这个方案在美国和日本无论遇到什么样的反对意见,他都可以全身而退。后来,美国认为该构想没有提及冲绳美军基地问题,表示反对。了解到美国的态度之后,1966年12月7日,佐藤向美国国务卿腊斯克明确表示反对“教育权分离构想”,并表明日本理解越战期间美国的难处,不会提出其他部分功能或者部分地域“返还”问题。[17]3311967年1月19日,佐藤在记者会上明确表示反对教育权分离返还构想。他说,尽管教育权“回归”方案有一定的吸引力,但是人们很难理解这种部分“回归”方式,他倾向于行政权的完全“回归”,部分“回归”可能会成为完全“回归”的障碍。目前远东形势不允许美日安全结构变化,因此,此时日本的政策重点是尽可能加强与琉球的关系。这是佐藤在首相选举之前发布的声明,声称日本在短期内需要维护现状。[18]

   此后,佐藤确定了解决琉球问题的渐进方针,自己参与主导政策的制定,并开始抑制“无核、与本土一致”的国内舆论。1967年7月,佐藤以个人身份向国民说不考虑带核“返还”,但是在官方场合,依然强调鉴于远东形势和越战继续,态度应谨慎,其态度意在不让国民期待过高。随之,8月1日,佐藤改组冲绳问题恳谈会,直属于首相,为佐藤访美提供建议,并研究民众在该问题上的态度。[17]343随着该委员会的任务从解决部分“回归”到完全“回归”,其规模也从11人扩大到15人,他们在相关的领域法律、外交、经济、金融和防卫建立了分委员会。[15]198

   佐藤采取以上模糊策略的目的是,通过这些活动试探美国在解决琉球问题上能走多远。如果他通过这些试探发现,美国可以接受教育权“回归”,而且采用这个方案能够加快完全“回归”,毫无疑问,佐藤将利用其职权在日本官僚政治中推动形成一致意见进而采取这个方案。为了避免这个方案引起美国的疑虑,佐藤一再强调“日本对于琉球和小笠原群岛的基本态度未发生变化,这是需要美国理解并与之合作的一个问题”。[19]佐藤之所以选择不支持教育权“回归”,很可能是因为他知道美国将持反对意见。鉴于此,他把关于教育权“归还”的争论当作一次非常好的试探机会,在敏感细小的方面推动“归还”问题浮出水面。通过教育权“返还”问题的争论,佐藤将“返还”提上了日美两国的议事日程,此后日本官方在华盛顿和东京不断试探美国在“返还”问题上的立场以及返还后美军以什么样的方式驻在琉球。三木武夫外相强调,日本珍视并且想让美军驻扎在东亚,同时也特别希望美军驻在冲绳,而问题是如何协调日本的“回归”愿望与军事要求之间的关系。[20]]此时,日本想在“回归”问题上取得进展,但是担心不能达成双方都能接受的协议,而且日本内部关于这个问题还存在较大分歧。所以此时日本在这个问题上以试探美国的立场为主,没有在琉球问题上向美国施加太大压力。

   (三)佐藤政府面临的国内压力与1967日美首脑会谈立场

   与自民党不同,反对党在美日“返还”谈判中的立场比较清晰。各反对党主张加快“返还”,但是在“返还”时间和冲绳基地未来的地位方面持不同意见。[21]整体来看,左翼社会党和共产党态度比较激进,要求立即“返还”并撤走基地,并希望借此发动一场政治运动对抗美日安保体制,“返还”问题成为日本国内政治争论的焦点。[17]335民主社会党态度相对比较温和,公明党的态度前后变化较大。[22]

   此时日本媒体竭尽全力分析琉球基地对于日本安全的重要性,但是他们一致认为,日本的民族情绪要求琉球在与本土一致的条件下尽快实现“回归”。1967年春,日本媒体也开始批评佐藤政府在解决琉球问题上缺乏进展。1967年9-10月,日本三家最大的报纸《朝日新闻》、《每日新闻》和《产经新闻》所作的民意调查结果显示,期望立即“回归”的民众很少,大部分人想在这个方向上取得实质性进展,确定一个具体的时间表;大部分民众可以接受与本土一致的条件,强烈反对保留核武器。媒体还特别批评佐藤缺乏与美国据理力争的勇气、不能形成一个全国都支持的立场以及在该问题上压制公共舆论。本土要求完全“回归”的公众集会日益增多,反对佐藤“缓慢”路线声音日渐提高,公众日益不安的情绪也越来越明显。[21]这是佐藤制定琉球政策必须考虑的国内民意。

   1967年早期,佐藤就开始考虑1967年秋末访美计划。[23]随着1970年临近,琉球问题的重要性更加凸显,这将成为佐藤此次访问最重要的问题。通过前期的研究和试探,佐藤认识到,美国此时不会放弃在冲绳基地的核心权利,也不会同意接受安全条约的约束。同时,佐藤本人也反对将冲绳基地限制到本土水平,这将会削弱美国在远东的安全能力,日本需要美国保护其安全,特别是在中国发展核武器的形势下。[24]日本国内最强烈的呼声是,与本土一致实现 “回归”,这是美日政府都不允许的。在这种情况下,日本政府“需要时间和手段说服日本人接受,美国在冲绳基地的特殊地位以及日本需要作出更多安全承诺”。因此,日本政府不断教育公众,琉球基地对保护包括日本在内的远东自由国家的安全至关重要。这种教育活动作用有限,虽然右翼保守派和外务省支持佐藤的立场,但是其他保守人士并没有被琉球的安全价值说服。他们仍然认为,此时在美日首脑会谈上双方仅达成要求就琉球地位开始谈判的协议不能满足日本公众的需要。[21]日本政府内部的统一意见远没有形成。

   鉴于此,佐藤在琉球问题上一直持谨慎态度,没有公开其立场,私下的报告总是相互冲突。佐藤以“回归”谈判之前还会有很大的变化(比如国际形势的变化和科技的发展)为理由为其模糊的立场辩护。佐藤在1967年之前基本上不直接参与各种机构对琉球问题的讨论,任由他们研究讨论日本应该采取部分“回归”还是完全“回归”方案。直到美国明确表示绝对不支持教育权“回归”之后,佐藤明确宣布反对教育权“回归”,支持完全“回归”。佐藤在确定了完全“回归”的立场之后,随着首脑会谈的逐渐临近,他开始直接参与琉球问题,但是他在“回归”时间以及“回归”方式上仍然采取模糊政策,继续采取以试探美国立场为主的策略。通过试探,佐藤认识到立即“返还”既不可能也不现实,特别是在越战期间,这既不符合美国也不符合日本的安全利益,他转而寻求在“返还”问题上取得实质性进展。[25]为了应对公众舆论必须确定“回归”路线,佐藤希望冲绳能开始从起点移动。[26]鉴于此,日本政府官员不断向美方重复,需要“在‘回归’问题上往前推动一步”。1967年9月,日本驻美大使下田武三提出,日本希望美国在“返还”问题上有一个公开的表述,不将琉球“归还”问题与远东形势直接挂钩,这是日方所希望的“真正向前迈出的一步”。[27]

   在这种情况下,佐藤在琉球施政权“返还”问题上的目标是,促使美国放弃“晴空”政策,并为“返还”确定一个具体的时间表。若泉敬在华盛顿与美方协商时向国家安全事务助理沃尔特·罗斯托(Walt Rostow)透露:“事实上,首相并不想让琉球早日‘回归’,他认为这对日本和亚洲的安全不利。他想最近几年确定‘回归’时间,而实际‘回归’可以推迟到1975年甚至1980年。在佐藤看来‘回归’时间取决于日本什么时候接受美国对琉球的安排,这种安排与为保护美国、日本和亚洲而保持基地的有效性‘完全兼容’。”当罗斯托追问这句话的意思时,若泉敬说:“这意味着,当美国说服日本接受琉球行政权回到日本后美国可以继续在那里储存核武器时,‘回归’时间就到了。”[28]事实上的“回归”也许是1975、1978或1980年,“只要我们有一些‘回归’希望,我们能对100万冲绳人以及日本人说‘等到1975、78、80年,为了顺利回归在这期间我们有很多事务要做’。我们不介意这个时间。我确信,那时他们将耐心等待,并且与美国合作保持基地的有效性。”[29]

   1967年11月初,冲绳问题恳谈会建议在此次首脑会谈上日本的立场是两三年内实现“返还”。[12]212在此基础之上,佐藤最终确定了关于琉球和小笠原群岛问题的立场:第一,日本希望美国表明归还琉球群岛的意愿,如何“返还”留待以后协商;第二,在过渡政策上达成一致以缩小琉球与本土差距、减轻“返还”压力;第三,在小笠原群岛施政权的早日“返还”上达成一致。[30]其中最重要的是第一项,要求美国将琉球“返还”与远东形势脱钩,即放弃“晴空”政策。1967年11月15日,在约翰逊和佐藤第二次会谈中,美国同意了日本关于琉球和小笠原群岛的主张。[31]

   随着美国深陷越战泥潭,琉球成为扩大的战场,琉球和日本的反战呼声越来越高,岛内民众期望通过“回归”摆脱美军统治,实现和平。随着“返还”压力越来越大,琉球问题在日本政治中变得越来越重要,日本开始研究“返还”问题。通过各种试探,佐藤认识到,关于“返还”后基地的地位,日本国内远没有达成一致,美国的要求与日本国内能接受的条件还有很大距离。此外,佐藤意识到目前冲绳基地(包括核设施)保护了日本的安全,担心会影响到与美国的全面关系,不愿在冲绳问题上冒险与美国对抗。所以,在1967年首脑会谈上,佐藤没有提出“返还”要求。然而,在这个问题上,日本政府在国内政治中的地位是脆弱的。它必须在反对党面前为自己辩护,反对党将冲绳问题当作其潜在的、有效的武器。与此同时,日本政府还必须满足保守派的民族主义诉求。因此,佐藤无法忽视琉球问题。[32]鉴于此,佐藤并不急于实现“返还”,而是选择了一个折中的方案,要求美国放弃“晴空”政策,不再将琉球问题与远东形势挂钩。

   三、1969年日美首脑会谈与美日达成“归还”琉球群岛的初步协议

   (一)佐藤在琉球问题上的内外交困

   在1967年11月的日美首脑会谈上,美国同意在两三年之内确定“返还”时间。在此后的日美谈判中,佐藤仍然坚持模糊战略,关于“返还”后琉球基地的地位,他明确宣布“白纸”[17]政策,1967年11月日美首脑会谈后,日本一直寻求美日尽快就琉球“返还”时间达成一致,践行1967年联合公报的内容。在日美试探中,佐藤坚持先确定“返还”时间,然后再就“返还”条件进行谈判的原则。“白纸”政策意味着佐藤没有确定“回归”之后琉球基地的地位,许多琉球领导人怀疑日本政府可能同意美军拥有使用琉球基地的全部自由。因此,1967年日美首脑会谈后,琉球“回归”运动发生了很大变化,运动攻击对象逐渐由美国转变为日本政府。

与此同时,越战升级进一步激化了琉球形势,岛内要求“回归”的呼声不断高涨。获得更多自治权,特别是民选琉球主席的权利,一直是琉球人与美国斗争的目标。鉴于琉球和日本要求“返还”压力不断增长,美国决定扩大琉球自治缓解这种压力。约翰逊总统发布了11395号行政命令:“琉球主席将不再由议会选举并得到的高级专员的批准产生,而是直接由琉球人民选举产生。”[33]据此,琉球群岛历史上第一次民选主席活动发生在1968年11月。选举中,由冲绳教师组织、所有的反对政党和其他的“复归”组织组成的革新派联合斗争大会推选冲绳教师委员会主席屋良朝苗为候选人。他提出的竞选纲领是:立即、无条件、完全“返还”,撤出核武器、关闭美军基地以及废除美日安全条约。[34]保守政党冲绳自民党推出其候选人西铭顺治,他支持安全条约,保证在1970年为琉球“回归”设定时间表并且在1973年实现。但是在琉球主席的选举中,尽管西铭有来自日本自民党的大力支持[35]以及美国琉球民政府的秘密支持,(点击此处阅读下一页)


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