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张震:区域协调发展的宪法逻辑与制度完善建议

更新时间:2022-05-26 15:52:25
作者: 张震  
第一,就中央层面而言,《宪法》关于全国人大的职权中“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”的规定,关于全国人大常委会职权中“在全国人民代表大会闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划”的规定,关于国务院职权中“编制和执行国民经济和社会发展计划”“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”“审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”的规定等,均涉及到区域协调发展事项。第二,就地方层面而言,《宪法》关于“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业”等规定,以及自治机关的职权职责,如“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下,自主地安排和管理地方性的经济建设事业”的规定,涉及区域协调发展事项。

  

   需要指出的是,现行《宪法》对我国的单一制进行了充分发挥中央和地方两个积极性的规范限定,关于区域协调发展战略在宪法上的职权职责依据,既涉及到中央职权,也包括地方职权的事项,而且很大程度上是重叠的,因此,应该明确中央的职权主要侧重规划、协调、监督等功能,而地方的职权主要侧重执行、实施、激发实效等功能。

  

   三、区域协调发展的宪法理论体系

  

   区域协调发展的宪法依据更多体现的是规范本身的内涵,而宪法理论体系则更体现宪法在区域协调发展上的整体性价值与精神。其中,整体发展理论强调发展的整体性;实质平等理论侧重地域之间的平等发展机会和机制;权力配置理论为区域协调发展中权力的运行与职能提供理论依据;权利保障理论体现了区域协调发展在宪法上以人民为中心的终极价值。

  

   (一)整体发展理论

  

   发展理论,涉及经济学、政治学、法学、管理学、马克思主义理论等多个学科,主要包括城市发展、城乡发展、区域发展、民族发展、人的全面发展、可持续发展等多个范畴。[18]有学者指出,“宪法发展”一词,可以超越形式主义宪法观下“正式——非正式”的二元对立,通过党领导人民认识宪法发展规律、实现宪法所承诺的美好生活,将宪法变动的正当性寓于历史规律的阐释之中,既关注宪法变动的“形式合法性”,又关注“实质正当性”,兼顾宪法发展的“规范性”和“合规律性”。[19]

  

   我国宪法上蕴含着整体性的中国特色的发展理论,为区域协调发展提供了足恰的理论供给,以马克思主义及其中国化的成果为理论指导,以建设现代化强国、实现民族复兴为奋斗目标,以经济、政治、文化、社会、生态建设为总体布局,要求全面运用法治方式,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,促进全民族的共同繁荣,实现人的全面发展。具体而言:第一,宪法指导思想是宪法整体发展理论的思想指导。宪法指导思想具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。[20]在习近平新时代中国特色社会主义思想的十四个坚持中,协调发展是其中重要内容,既包括推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,也包括实现区域协调发展。第二,社会主义现代化强国是宪法整体发展理论的目标指向。现代化的强国是由不同的区域组成的。整体与局部之间具有辩证关系,固然没有国家整体的强大,就没有稳定繁荣的地方;但没有区域的部分的发展,也不可能实现整体的充分发展。因此,宪法上的强国目标要求构建并完善区域协调发展的体制机制,实现不同地域的整体发展。第三,中华民族的全体共同繁荣是宪法整体发展理论的实践要求。我国宪法强调中华民族的整体性概念,强调中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。第四,人的全面发展是宪法整体发展理论的终极目的。宪法上关于人的全面发展,尤指公民各项权利的保障,既包括不同类型权利在内容上的全面保障,也包括享有权利的主体得到全面保障;还期冀人与自然和谐共生,在实现当代人的全面发展的基础上,满足可持续发展的需要等等。

  

   (二)实质平等理论

  

   “平等”在中西均具有悠久的思想源流,但作为近代宪法所标榜的两大原理之一,“平等”在宪法学上却有特定的内涵。[21]我国宪法的社会主义属性,使得尤其强调平等理论。当然,宪法学中的平等理论,是一种实质平等观,既作为一项宪法的基本原则,同时又是人们所享有的一种基本权利。作为一项原则的实质平等,强调在国家制度的确立、国家权力的运行与规范以及国家发展战略的实施中对平等理念的重视及贯彻,而且对平等的追求,主要是对机会、过程、实效等综合的考量。作为一项权利的平等,强调的是构成其他权利内涵及保障的基础。与德国等国将人的尊严作为宪法权利体系的第一项权利不同,在我国宪法的权利体系中,“平等权”被确定为权利体系中的第一项,非常鲜明地体现了我国宪法中的实质平等理论。我国宪法中的平等权理论,既指向个体平等,也包括集体平等。所谓个体平等,强调公民个人平等地享有权利,并平等地履行义务,在考虑合理差别的前提下,公民个体均应该实质平等地享受权利所带来的正当利益。所谓集体平等,既包括不同群体之间的平等,也包括不同地域之间的平等。

  

   事实上,在面对公民的时候,我国宪法中的“平等”更强调一种原则性的权利;而在面对国家的时候,更强调一种保障原则。有学者指出,近代以来平等理论发展主要包含着对经济平等的追求以及二战后福利国家建设的特征与内涵。[22]宪法上的实质平等理论,对区域协调发展战略具有直接的指向性,具体包括:第一,各区域之间对于国家的整体发展成果有平等共享的机会;第二,国家应该针对各区域的不同特点进行有的放矢的发展规划和政策推进;第三,具有较好条件的区域在取得先发优势后,应该配合国家对发展相对滞后的区域进行一定程度的帮扶与合作;第四,应该建立促进区域协调发展、合理分享发展成果的有效机制。

  

   (三)权力配置理论

  

   宪法作为国家根本法,从政治法属性上看,一项最主要最直接的功能就是对国家权力进行配置,既包括横向的权力配置,也包括纵向的权力配置。所谓横向的权力配置,是指对包括立法、行政、监察、审判、检察等国家权力的内涵及其关系进行确定。所谓纵向的权力配置,是指对中央和地方的事权进行明确规定并确立中央权力和地方权力之间的关系。

  

   在区域协调发展战略中,既需要宪法的横向权力配置功能,也需要其纵向配置功能。现行宪法同时确认了中央和地方两个层面的正当利益,在中央和地方之间以及地方和地方之间,需要建立以协调为基础的关系整合模式。第一,就横向配置而言,需要充分发挥相关国家权力在职能分工合作上的制度与功能资源,为区域协调发展提供充分的正当的权力依据。第二,就纵向配置而言,需要中央的统一领导权进行统筹规划,同时充分发挥地方的主动性、积极性。首先,中央应该确定区域协调发展的基本原则、目标与机制;针对不同区域,提出不同发展战略;合理集中全国资源,有效解决重点和迫切的问题;同时注重区域发展的整体性和平衡性。正如有学者指出的,中国的单一制国家机构所要求的国家治理体系,不是简单的中央集权,实质上注重中央权力和地方权力的平衡,中央集权主要在于统筹发展全局。[23]其次,与中央对应的是,地方应该认真严格集中执行中央的政策。在此前提下,将中央的政策结合地方的实际,充分发挥地方治理的积极能效。为此,有学者指出,地方是国家治理的基础。应当使地方的自主性得到制度化的确认与保障,并通过这种制度的实施,使地方与地方之间、地方与上级及中央之间形成紧密联结而又保持适度张力的持续平衡状态。紧密联结能够保证和强化国家的统一,巩固中央统一领导,而适度张力则可以改善和优化统一领导,激发地方的主动性和积极性。[24]

  

   (四)权利保障理论

  

   保障公民权利是宪法最基本的功能,是制定宪法、实施宪法的最终目的。在宪法上,任何一项政策及制度的实施,最终要以权利得到保障为终极目标,因此,作为具有明确宪法依据、带有宪法问题属性的区域发展战略也应该遵循宪法上的权利保障理论。

  

   就区域协调发展的权利保障理论而言,第一,应该突出生存权和发展权。中国特色社会主义人权观认为,人的生存和发展是人权的实质内容和目标。[25]也可以说,生存权和发展权是人权的最基础性内容。马克思主义权利观认为,权利产生、实现和发展,都必须以一定社会的经济条件为基础,“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展”。[26]经济社会的不断发展是权利保障的现实基础,生存权和发展权是任何一个地方在发展过程中应该优先保障的权利内容。第二,要注重提倡和保障集体人权。人权既具有自然属性,又具有社会属性。事实上,任何一项人权的提倡及其保障均是基于社会共同体的范围之内,因此人权的保障,不能仅仅强调个体意义上的权利,还应该注重和提倡集体人权观。区域协调发展战略在权利上的重要功能之一就是尊重和保障不同地域的集体人权。第三,应该重视权利的制度性保障功能。除了上述两种类型的权利,其他各类型的以人民美好生活为核心的权利保障也构成区域协调发展的权利理论的基本内涵。事实上,基本权利的实现更多依靠的是客观的制度与社会条件。具体到现代宪法上所讲的制度性保障,有学者指出,更多强调的是立法机关有积极的义务去制定和形成制度。[27]

  

   四、更好实施区域协调发展战略的制度完善思路及建议

  

   如前所述,任何关于区域协调发展的研究,一定应该是结果和效能导向的。关于其在宪法上的规范依据与理论体系的分析,为之提供了宪法上的正当性,但本文研究的最终目的,还是为更好实施区域协调发展战略提出针对性的、实效性的完善思路及建议。

  

   党的十八大以来,中央正式确定了多个区域协调发展的国家级战略。2016年1月,习近平总书记在重庆召开推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话。2016年5月,中共中央、国务院印发《长江经济带发展规划纲要》,进一步明确了必须坚持生态优先、绿色发展的战略定位。2018年11月,中共中央、国务院明确要求以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”,努力形成京津冀目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局。2018年11月5日,习近平总书记宣布,支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略;2019年12月1日,《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》发布,坚持创新共建、协调共进、绿色共保、开放共赢、民生共享的基本原则。2019年2月18日,中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》,指出要建成充满活力的世界级城市群、国际科技创新中心、内地与港澳深度合作示范区,成为高质量发展的典范。2019年9月18日,习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话,提出了一个重大国家战略,即黄河流域生态保护和高质量发展。[28]

  

围绕上述区域协调发展的国家级战略,《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出了总体目标、基本原则以及诸多机制。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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