三

　　 拜登基建计划雄心勃勃，但在实施中囿于美国府会政治生态，频遭共和党对手和民主党同僚掣肘。

　　 共和党人之所以反对拜登基建计划，主要有四方面原因。一是认为计划涉及面太广。拜登基建计划不仅包含传统基建，还包含社会福利、社会服务等“人力基建”（或曰“社会基建”）及应对气候变化的“绿色基建”。共和党人对投资传统基建尚可接受，但对投资“社会基建”和“绿色基建”则难以接受。参议院少数党领袖麦康奈尔批评拜登的所谓基建计划其实是一份“自由派的愿望清单”，基建只不过充当特洛伊木马，把极左的政治议程潜藏其中。二是认为计划成本太高。拜登的美国就业计划和美国家庭计划共拟投入超4万亿美元。在共和党人眼里，拜登的计划“过于昂贵”且“目标不够明确”。为此，共和党人接连提出总额仅为5680亿美元和总额9280亿美元等几个基建投资计划，与拜登庞大的基建计划相比大为缩水。三是反对用提高企业税和征收富人税的方式来为计划提供资金。共和党人希望从1.9万亿美元的美国救助计划中拿出一部分资金用于基建，并通过提高燃油税等方式来筹集资金。四是担心将基建的成果拱手让给拜登政府。基础设施重建在美国拥有较广泛的民意基础，两党均希望从中捞取政治好处，谁也不想轻易将这块政治蛋糕让给对方。根据芝加哥全球事务委员会2008年开始的一项调查，大多数美国人赞成扩大联邦预算，以改善公路、桥梁和机场等公共基础设施。其中2020年的调查显示，69%的民主党人、66%的独立派人士和62%的共和党人支持扩大基建预算。其他相关的民调也有大致相同的发现。两党谁能解决好基建问题，将在政治上加分，并留下重要政治遗产。

　　 拜登基建计划面临的党内阻力则主要来自民主党进步派和温和派。由于民主党在当前第117届国会仅占微弱优势，来自党内任何一方的反对均可能使计划流产。进步派在参议院以佛蒙特州联邦参议员、参议院预算委员会主席伯尼·桑德斯为代表，其虽属无党派独立议员，但参加民主党党团；在众议院以贾马尔·鲍曼、亚历山德里娅·奥卡西奥—科尔特斯、科里·布什、伊尔汗·奥马尔、阿亚娜·普莱斯利和拉希达·特莱布等人为代表。进步派重视“社会基建”和“绿色基建”，主张将这两种基建与传统基建一起推进，反对向共和党妥协让步，在基建议题上立场激进。温和派以西弗吉尼亚州联邦参议员乔·曼钦和亚利桑那州联邦参议员基尔斯滕·希尼玛为代表。温和派担心计划过于庞大导致赤字激增，反对拜登基建计划中“社会基建”和“绿色基建”的部分。

　　 为争取跨党派支持，拜登团队与参议院共和党人就基建计划展开多轮谈判，但终未谈拢，故转而与参议院一个跨党派小组协商谈判。2021年6月10日，由两党各5名参议员组成的跨党派小组提出一项不包括任何增税条款的基础设施投资法案框架，计划5年内投入9740亿美元或8年内投入1.2万亿美元，其中包括5790亿美元的新支出。总统顾问史蒂夫·里切蒂、白宫立法事务办公室主任路易莎·特雷尔、国家经济委员会主任布莱恩·迪斯代表白宫与该小组举行多轮谈判，于6月23日达成初步协议。该两党基础设施框架得到总统拜登和副总统哈里斯支持。在此基础上，白宫与该跨党派小组于7月28日就基建支出的具体细节达成一致，并将两党基建协议提交参议院讨论。该协议在新增支出规模上由原先的5790亿美元缩水至5500亿美元，并集中在传统基建。与此同时，拜登于7月14日与参议院民主党人就总值3.5万亿美元的预算案达成一致，该预算案重点为家庭和社会福利支出。如此一来，拜登国内基建计划就落在两个法案之中，美国就业计划中的传统基建部分通过两党基建协议（即“基础设施投资与就业法案”）来落实，而美国就业计划中有关气候变化和家庭护理的部分则与美国家庭计划中有关社会福利和社会服务的部分，一起被纳入预算案（即“重建更美好未来法案”）之中。

　　 经过一系列波折，“基础设施投资与就业法案”完成国会立法程序，得到除6名民主党众议员外的全体民主党国会议员及19名共和党参议员和13名共和党众议员的支持，于2021年11月15日由拜登签署成为法律；“重建更美好未来法案”的总支出由3.5万亿美元缩水为1.85万亿美元，法案于11月19日在众议院以微弱多数获得通过，但在参议院则遭遇全体共和党人反对。在两党各占50席的格局下，西弗吉尼亚州民主党参议员曼钦出于对赤字和通胀的担忧及政治上的考虑，在关键时刻撤回对法案的支持，致使该法案的通过功亏一篑。也就是说，截至目前拜登雄心勃勃的基建计划仅有美国就业计划中一部分传统基建项目得到立法支持。根据已通过的立法，未来5年，美国将新增5500亿美元用于公路、桥梁、铁路、港口、机场和公交系统等交通基础设施以及清洁饮用水、高速宽带、电力基础设施等公用事业基础设施建设；外加国会已批准的基建支出，构成大约1.2万亿美元的基建盘子。全球基建方面，拜登政府在拉美、非洲、中东欧、中东、亚太等地区积极寻找投资项目。2021年9月，美国负责国际经济事务的副国家安全顾问达利普·辛格率团访问哥伦比亚、厄瓜多尔和巴拿马，开启B3W倡议“倾听之旅”；11月又率团访问加纳和塞内加尔，据称确定了至少10个有希望投资的项目。美国原计划于2022年1月在全球投资5至10个大型基础设施项目，但截至目前，尚未见美方公布相关的投资项目。而作为拜登B3W倡议重要投融资机构的国际开发金融公司（DFC），2021年第4季度批准了21项新投资，金额超过11亿美元，投向非洲、拉美、东南亚以及印度等地，其中有一部分资金投入基建。

　　 2022年2月23日，在《基础设施投资与就业法》签署100天之际，白宫发布一份拜登政府落实基建投资的事实清单，包括设立基础设施实施特别工作组，颁布《两党基础设施法指南》第一版，公布总额约1000亿美元的各类基建项目，涵盖交通、气候、能源、环境、高速宽带等。3月1日，拜登在国会发表首次国情咨文演讲时强调，将开始修复总长超过6.5万英里的公路和1500座年久失修的桥梁，约占全美“状况不佳”公路总长的38%和“存在结构性缺陷”桥梁的3%。

　　 综上可见，目前的相关进展与拜登雄心勃勃的基建计划相比，还相当有限。拜登要实现其基建梦，还有很长的路要走。

　　 四

　　 拜登基建计划能取得多大成就、对美国长期竞争力能产生多大影响，取决于其后续的落实推进情况。美国历史上有数次影响深远的大规模基建，如19世纪30年代兴起的铁路修建热潮、20世纪30年代罗斯福新政时期的公共工程建设、50年代艾森豪威尔政府时期的州际高速公路计划、90年代克林顿政府的信息高速公路计划等，都给美国的经济结构、社会结构、技术创新乃至社会生活方式等带来深刻的影响，大大提升了美国的国家竞争力。当然也不乏一些失败的案例，比如奥巴马政府时期曾提出启动艾森豪威尔州际高速公路工程以来最宏大的基础设施投资计划，国会批准《美国复兴与再投资法》（ARRA），计划为高铁建设投资100亿美元。但在共和党控制众议院之后，却拒绝为高铁项目拨款，已经准备修建高铁的几个州纷纷取消高铁计划并退回联邦政府的拨款，奥巴马的高铁蓝图成为泡影。

　　 拜登基建计划会青史留名，如其所愿帮助美国“赢得21世纪竞争”，还是雷声大雨点小，在党派斗争的阴云之下化为泡影，现在下判断还为时尚早。截至目前，已获国会批准的拜登国内基建的盘子约1.2万亿美元，被视作缩水版的计划。但事实上，拜登在2020年大选时曾承诺10年内投入1.3万亿美元，对美国的基础设施和未来进行变革性投资。目前立法达成的预算规模与拜登竞选承诺大体相符，因此拜登政府在美国就业计划和美国家庭计划中提出超4万亿美元的预算也不妨视作一种谈判策略。

　　 拜登基建计划的前景和影响如何？除了比较预期投入和实际投入之外，还有必要从以下四个维度进行评估。

　　 一是横向的维度，即从国际比较的角度来评估。在世界百年变局和大国竞争的背景下，各大国都将升级基础设施作为赢得未来竞争的重要途径。英国2020年11月出台《国家基础设施战略》，提出2021～2022年投入1000亿英镑用于基建，并成立国家基础设施银行拉动私人投资进入基建领域，帮助英国政府在今后5年实现超过6000亿英镑的投资。印度也于2021年8月出台一项规模达1.35万亿美元的全国基础设施计划，莫迪政府希望通过这项名为“加蒂—沙克蒂计划”的基础设施计划，创造就业、扩大清洁能源使用、提振经济。中国作为基建强国，在“十四五”期间也将加大基建投入。据中国信息通信研究院测算，“十四五”时期中国新基建投资将达10.6万亿元人民币，占全社会基础设施投资10%左右。根据该测算，中国“十四五”时期全社会基础设施投资规模将超过100万亿元人民币。横向比较，拜登政府目前通过的5年1.2万亿美元的基建计划，从投资规模上看并不突出。但通常，美国公共基础设施的资金中只有25%来自联邦政府。联邦政府主要以四种方式支持基础设施投资：1）直接投资于联邦拥有的基础设施；2）向非联邦实体，特别是州和地方政府提供赠款；3）提供税收优惠，鼓励非联邦实体投资基础设施；4）向非联邦实体提供贷款和其他类型的信贷援助。考虑到联邦政府在美国基础设施投资中作用有限，州和地方政府以及私营部门提供了大部分的基础设施投资，拜登基建计划对美国基建的投资拉动会更大些。

　　 二是纵向的维度，即从历史比较的角度来评估。根据美国国会研究局的报告，自20世纪60年代以来，美国联邦、州和地方政府在非国防项目上的公共投资大体呈下降趋势，从占GDP的4%以上降至2019年的2.7%。其中，联邦政府在非国防项目上的直接投资占GDP的比例在20世纪30年代达到顶峰。之后由于二战爆发，联邦政府在非国防项目上的公共投资减少，直到20世纪60年代才又增长至另一高点，但此后数十年又逐渐下降，从1966年占GDP的1.4%降至2019年的0.7%左右。联邦政府对水系统、道路、桥梁等结构性基础设施的直接投资在20世纪30年代达到顶峰，一度超过GDP的1%，40年代末和60年代中期是两个阶段性顶点，联邦政府直接投资约占GDP的0.4%，但自2000年以来，该比例一直徘徊在0.1%左右。拜登5年1.2万亿美元的基建投资规模占2021年GDP的比例约为5%，平均每年约投入GDP的1%。这也是拜登政府美国就业计划的初衷：“每年投入GDP的1%来升级美国基础设施”。从历史比较的角度看，该比例也是比较高的。

三是经济的维度，即从对经济的拉动作用来评估。如前所述，拜登基建计划无论从横向的国际比较还是从纵向的历史比较看，规模都可圈可点。但其对美国经济和竞争力有多大影响，这却是个颇有争议的问题。一方面，基建投资具有“乘数效应”。马里兰大学2014年的一项研究发现，在基础设施上每投资1美元，会带来多达3美元的GDP增长，且在经济衰退期基建投资对经济的拉动作用会更大。美国经济顾问委员会的研究则认为，在2008年金融危机最严重的时期，1美元的基础设施投资会带来1.5美元的GDP增长；穆迪的估算是会带来1.6美元的GDP增长；而国会预算办公室的估算是会带来1美元到2.5美元不等的GDP增长。基础设施投资一般会通过刺激需求、创造就业等在短期内提高经济产出，从长期看则会通过提高总体生产力提高经济产出。另一方面，基建投资对经济的拉动作用还受多种因素影响。现有研究显示，融资类型（是否赤字融资）、经济周期（经济衰退或经济扩张期）等因素，会影响基建投资对经济的短期拉动作用。评估拜登基建计划，需要考虑美国联邦债务激增、通胀高企的背景。2020年美国联邦债务在疫情冲击下猛增4.2万亿美元，总额达到21万亿美元，与GDP的比值突破100%，(点击此处阅读下一页)