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徐勇:在治理创新实践中寻求“治道”

更新时间:2022-05-20 22:55:24
作者: 徐勇(华中师大) (进入专栏)  

  

   摘要:从20世纪90年代引入“治理”到2012年后“治国理政”概念的确立,反映了“治理”这一概念的创造性转换。这一转换的根源和内生动力是中国政治实践。随着治国理政和治理现代化的提出,我国在治理实践中获得治理自觉,寻求符合中国实际并具有目标导向的治理之道。近二十年来,我国基层治理创新积累了丰富的经验,并开始从治理实践中获得“治道”,主要表现为人民具体化、目标责任制、办事简约化、对象精准化、重心下移化、方式集成化和链条节点化。随着基层治理的深入推进,还需要在基层治理创新中继续寻求具有长远性和稳定性的治理之道,包括激发活力、减轻压力、强化动力、提升能力和注重合力。

   关键词:治理;治理创新;治国理政;治道

  

   20世纪90年代,“Governance”在引入国内时被翻译为“治理”,主要强调治理是一种活动,这种活动既不同于过往“统治”话语框架下的活动,也不是西方“治道”的再现。它是在中国的制度框架下面临新形势进行的一种新的治理活动。这种治理活动是一个探索和实践过程。只有通过基于中国大地上的实践活动,才能逐渐认识和把握治理的内在依据、原则和规律。近二十年来,中国的治理实践积累了丰富的经验,需要加以总结和提升,将经验提升为原则和规律,从而使创新经验具有可学习、可复制和可推广的属性。与此同时,只有通过对“治道”的寻求,才能减少一些盲目行动,获得更多的治理自觉。

   一、在治理现代化命题下提出“治道”

   20世纪90年代,随着对外开放的扩大,与国际交流的增多,国际组织经常使用的“治理”一词进入学术界。对“Governance”如何翻译,学界存在不同看法。最开始引入这一词汇的学者将其翻译为“治道”。在他们看来,这一词汇背后有其内在的价值目标和制度体系。其核心理念有两个方面:一是多些治理,少些统治。由此将统治和治理区别开来。统治更多的是国家政权通过强制性力量进行社会控制,主要是维护国家政权和国家秩序;治理更多的是有效处理经济和社会发展中的问题,促进经济社会发展。从这个意义看,治理这一词汇对于中国有很强的现实意义。改革开放以来,我国启动大规模现代化建设,面临许多新情况新问题,需要有效加以处理。只有有效处理经济社会问题,推动经济社会发展,才能更好地维护国家政权和稳定。二是多中心治理。“Governance”这个词在相当程度上与西方国家发展经验相关。这就是随着市场经济发展会产生一个市民社会,从而带来公民参与,由此导致国家的民主化。统治只有一个政治主体,治理则是多个主体,体现的是多元主义价值。对于这一层含义,中国学人在相当程度也持接受态度,源于西方的“市民社会”理论一度流行[1]。

   笔者在1997年第1期的《政治学研究》上发表论文《GOVERNANCE:治理的阐释》,认为:根据中国文化,“道”一般是指事物运动的内在依据和规律。Governance 主要指公共权力的运用形式、方式和手段,译为“治理”更好。“治理”重视形式,“治道”重视原则和依据[2]。后来,学界流行的是治理,而不是“治道”。特别是“治理”一词进入政治实践层面,成为政治生活中的高频词。

   “Governance”译为“治理”而不是“治道”,并在中国实践中得以广泛流行,主要有三个方面原因:一是“Governance”是个外来词汇,有其特定的含义,其中有的部分可以接受,有的部分不适用中国。如“多中心治理”在相当程度是基于西方国家经验,简单照搬并不适用于中国。笔者及其所在机构于1997年在湖北省黄梅县进行“村治实验”,当时面临的一个最大现实是,村支部书记是“第一把手”,处于领导地位[3]。这一现实与外来的“多中心治理”是不兼容的。在中国治理实践中创造的“党建引领”经验也说明在中国的治理实践中必须发挥党组织的核心和引领作用。二是20世纪80年代以来,中国的经济发展迅速,同时产生了大量新的社会问题需要处理。这些问题用传统方式来处理已难有成效。人们更为迫切的需要是通过新的合适的方式和手段去处理问题,是一种问题导向。三是中国正在发生巨大的变革,无论是西方理念,还是中国传统,都不足以满足中国治理实践的需要。只有通过实践,不断创造经验,在经验的基础上加以总结和提升,才能获得治理之“道”。

   新世纪以来,中国的治理实践不断深化,积累了丰富经验。特别是随着国家治理体系和治理能力现代化命题的提出,中国的治理创新迅速推进,“中国之治”取得了巨大成就。与此同时,在治理实践中,各种创新层出不穷,有的可学习、可复制、可推广,有的只是一时之策,甚至是应景之作。一些地方治理创新样本的周期与领导任职的周期同步,表现为“人走政息”。还有一些治理创新被称为“伪创新”[4]。更重要的是治理提升到治国理政的层面,涉及总体方向和原则问题。“中国治道”的命题由此被提了出来。只有寻找“治道”,治理才更有合理性、正当性和可持续性。

   “治道”是基于实践,反映普遍规律和发展方向的原则和依据。它表现为双重导向:一是问题导向,即“治道”内在于解决问题的治理活动之中,而不是之外,具有应用性;二是目标导向,即解决问题的思路要符合理想化的目标。国家治理体系和治理能力现代化命题的提出,便反映了这一特征,即既要解决现代化进程中的治理问题,又要符合治理现代化的目标。不解决问题的目标是空洞的,没有目标的解决问题是盲目的。

   从20世纪90年代引入“治理”到2012年后“治国理政”概念的确立,反映了“治理”这一概念的创造性转换。这一转换的根源和内生动力是中国政治实践。正是中国从“阶级斗争为纲”转向大规模的现代化建设,面临各种新情况新问题,从而提出了治国理政的内在要求。而原有的政治话语已远远不能适应政治实践的需要。“治理”一词作为一个国际流行词的引入,正契合了中国政治实践的要求。由于“治理”一词是因为中国政治实践的需要而引入的,之后必然遵循和服从中国政治实践的逻辑,从而发生转换,赋予中国政治意义。这一转换是创造性的,既突出了中国政治的主体性,又根据中国政治实践的需求赋予新的含义。对“Governance”原有的“道”有汲取,更有舍弃。

   由治理现代化命题产生的“治道”既是基于中国实践,也是基于中国政治制度和政治发展的特性。治理现代化是根据中国治国理政的需要和走向提出来的,反映了中国政治的主体性和对多种资源的汲取。首先,治国理政要坚持和完善中国特色社会主义制度,中国共产党领导是社会主义本质特征。国家治理体系和治理能力现代化是对治国理政的要求。由此明确了治国理政的性质,反映了中国政治的主体性和国家治理的目标性。其次,治国理政充分汲取了中国传统文化资源。在中国文化中,“治”与“治国”紧密相连,所谓“齐家治国平天下”;“治”与“乱”相对,只有通过人为的有效的“治”才能避免“乱”。最后,治理现代化充分汲取了外来思想中的有益元素,并实现了创造性转换。中国的社会治理体系定位于“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。这一治理体系不是多中心的,各个治理主体处于不同地位,它反映了中国政治制度的特色和要求,但它与中国传统的单一治理主体和模式又有很大的区别。

   正是基于中国治理实践,我国根据中国政治制度和国家治理现代化的要求,获得了治理的自觉,有了对国家治理现代化的深刻认识,确立了中国治理的总体原则和方针,开始形成既符合中国实际又面向未来的治理之“道”。

   二、在基层治理创新中获得的“治道”

   “治理”一词由一个学术词汇进入中国政治实践过程,最初主要是在基层领域。这是因为,我国的改革开放是从基层开始。基层既是与人民生活联系最为直接的部位,也是国家计划经济体制中最为薄弱的部位。在党的工作重心发生转变的过程中,农村基层率先突破了人民公社体制,拉开了改革开放的序幕。邓小平指出,改革的“目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。这些年来搞改革的一条经验,就是首先调动农民的积极性,把生产经营的自主权力下放给农民”[5]180。随着改革开放的深化,特别是社会主义市场经济体制的建立,人们的利益关系发生重大变化,社会矛盾增多,人民的权益意识增强。基层社会出现了一系列新情况新问题,需要通过创新基层治理加以有效解决,将矛盾化解在基层。二十多年来,我国基层治理创新积累了丰富的经验,并开始从治理实践获得“治道”,即治理的依据和规律,使得治理创新形式具有可学习、可复制、可推广的属性。其主要表现为:

   1.人民具体化。治理是人为的活动,涉及为什么人而治的根本性问题。中国很早就有民本主义思想。“民惟邦本,本固邦宁”,但总体上看,传统社会的治理以统治为主,民是客体,统治者是主体。政权与人民的关系是治人与治于人的关系。在社会主义国家,人民成为政治主人,但在相当长的时间里,人民被抽象化了,将人民整体与具体个人割裂开来。胡锦涛提出以人为本的科学发展观,强调经济发展要以人为本,执政党和政府活动要以人民利益为本。党的十八大以来,强调人民至上,人民就是江山,江山就是人民,更加突出人民的主体地位。由此构成了中国治理的基本原则和依据,即“以人为本,人民至上”。所有治理活动都是为了让人民过上幸福美好生活。人民不再是抽象的整体,而是由一个个有着不同利益的具体的个人组成的集合体。这一特点在基层社会治理中表现得尤其突出。在单一制国家,国家层面的治理更多的是以人民整体为对象,要对人民共同利益进行汇聚,作出决策。基层层面的治理则直接面对具体的个人。只有针对每个具体的人的治理,才能获得有效性。

   2.目标责任制。治理是一种有目标的活动。在传统社会,社会事务简单且主要为社会自我调节,所谓“皇权不下县”。改革开放以来,社会事务急剧增加,政府职能增多,大量公共事务需要基层政府和组织加以调节。农村改革中出现的“包干制”进入基层治理领域,并扩展为目标责任制,即在一定时间内完成一定目标,实施者承担相应责任。目标化治理的重要特点是在进行治理活动之前,便要根据一定原则精神和实际情况,制定要达成的目标,并根据目标选择和确立合适的治理方式和手段,确定治理者的相应责任,根据履职履责情况给予奖励或惩罚。目标不同,效果不一。目标化治理的要求是目标的科学合理。面对新冠肺炎疫情,我国设立“清零”目标,基层治理根据这一目标分工负责实施。我国对新冠肺炎疫情的治理能够取得较好的成效,与设立的“清零”目标密切相关。

   3.办事简约化。简约化是将大量事务化繁为简的治理。中国传统社会治理具有简约化的特性,如黄宗智提出了“集权的简约治理”的概念[6],但传统社会,为数不多的社会事务主要是由社会自我调节的,政府只是管那些社会管不了也管不好的少量事务。现代社会是一个复杂社会,而且大量事务需要政府处理。传统社会的人可以终生不与官府交往,而现代社会必须与政府交往,如盖各种公章。随着政府管理的事务增多,政府分工日益细致,政府机器运作日益复杂。个人面临复杂的高度分工的政府机器,难以应对。在单一制的层级治理体制下,特别需要通过基层治理将大量政府事务和运作程序化繁为简。复杂的政府事务在面对个人时简单化。近些年,我国普遍出现的政府办事窗口集中、市民办事“最多跑一次”的治理创新等,都反映了办事简约化的基本理念。

4.对象精准化。精准化治理是一种以治理目标精准为导向的治理活动。在相当长时间,我国的基层治理有两个特点:一是以完成自上而下的政府任务为导向;二是粗放化治理,即只要完成相应任务而无论对象和后果,由此造成的是政府治理的自我循环,效果不突出。中国在脱贫攻坚中的重要创造是“精准脱贫”。过往的贫穷是普遍性贫穷,政府主要是依靠普遍性的政策整体推进。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:行政论坛,2022,(02):05-09.
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