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杨朝霞:中国环境立法50年:从环境法1.0到3.0的代际进化

更新时间:2022-05-20 16:44:53
作者: 杨朝霞  
同时适当顾及后代的需求和利益。”可见,这一阐释将可持续发展的内涵分解为如下几个方面:(1)自然资源的可持续利用;(2)环境保护;(3)自由发展和福利公平;(4)当代人的适当生活水准权;(5)后代人的需求和利益;(6)公众参与;(7)目标和措施的全面性和综合性(关乎经济、社会和政治的方方面面)。

   2002年的《新德里宣言》在正文部分,进一步对可持续发展原则提出了更为细化的7项原则:(1)各国承担确保自然资源可持续利用的国家义务;(2)公平及消除贫困的原则(包括代内公平和代际公平);(3)共同但有区别地承担环境保护责任;(4)预防原则(包括一般预防和风险预防);(5)公众参与原则(表现为环境知情权、自由表达权和损害救济权);(6)善治原则(包括四大要素:民主、透明的决策和财政责任;反对腐败,规制权力;政府义务,采用行政正当程序,尊重宪政和人权;遵守世贸组织规则中的公开公平竞争原则);(7)经济社会发展、环境保护和尊重人权的一体化原则{16} 151-184。

   荷兰教授尼科·斯赫雷弗(Nico Schrijver)在前述7项原则的基础上,将可持续发展的概念归纳为7个要点:(1)可持续利用自然资源;(2)健全的宏观经济发展;(3)环境保护;(4)时间上的延续性和长久性(可延及后代);(5)公众参与;(6)善治;(7)一体化原则{16} 185-196。

   国内有学者认为,可将可持续发展思想的基本目标概括为两个方面:一是资源的最优配置,重在解决国际社会及其各国内部分配资源和占有财富的不公问题,以实现地球有限资源环境的最佳配置,达到资源配置效率的最大化;二是资源的永续利用,重在解决合理、充分、节约利用资源的问题,从而实现资源的可持续利用,达到以最小的资源环境损失取得最大经济发展目的,极大地提高资源环境的利用效率{17}。

   当然,《2030年可持续发展议程》提出的17项具体目标(如表1所示),无疑有助于我们更全面、更系统、更准确地理解可持续发展思想的内涵要旨。

   表1 《2030年可持续发展议程》提出的17项可持续发展目标

   (二)体系构成

   可持续发展观入法,可分为直接确认和间接规定(规定实质内容)两种形式,前者如1999年修订的《海洋环境保护法》和2002年制定的《环境影响评价法》《清洁生产促进法》均直接将促进经济社会可持续发展确认为立法目的并设计相应制度规则,后者如1997年出台的《节约能源法》则实质规定体现“可持续发展”思想的法律制度。从立法体系看,第二代环境法中的法律主要包括如下几部分:

   一是环境法(污染防治法)。污染防治是实现可持续发展的重要内容,这方面立法主要包括《海洋环境保护法》(1999年修订)、《环境影响评价法》(2002年)、《清洁生产促进法》(2002年)、《环境保护税法》(2016年)、《核安全法》(2017年)和《土壤污染防治法》(2018年)等。需要说明的是,尽管后来制定的《土壤污染防治法》《环境保护税法》《核安全法》大多同时规定保护环境、促进可持续发展、推进生态文明建的立法目的,且立法时间均在2012年提出生态文明建设战略之后,不过三者均应属于环境法2.0而非环境法1.0或环境法3.0的范畴(具体原因见后文的分析)。

   二是资源(能源)法。资源保护和节约是推进可持续发展的重要方式,这方面立法主要包括《节约能源法》(1997年)、《可再生能源法》(2005年)等能源法和《反食品浪费法》(2021年)、《海域使用管理法》(2001年)、《海岛保护法》(2009年)、《深海海底区域资源勘探开发法》(2016年)等资源法。此外,近年通过的《耕地占用税法》(2018年)和《资源税法》(2019年)等立法,虽然主要的属于经济法的范畴,但也兼有第二代环境法的属性。

   三是生态法。生态保护和修复是实现可持续发展的重要保障,这方面立法最典型的有《防沙治沙法》(2001年)。1999年修订的《海洋环境保护法》,增设了“海洋生态保护”专章,规定了海洋保护区等新制度,使该法从狭义的海洋环境污染治理扩展到更为全面的海洋生态环境保护,从而赋予了《海洋环境保护法》兼有生态法的属性。

   四是灾害法。自然灾害防治也是实现可持续发展的重要保障(《2030年可持续发展议程》目标9和目标11中都有“抵御灾害”的内容),这方面立法主要有《防洪法》(1997年)、《气象法》(1999年)、《防震减灾法》(2008年)等。

   五是传统部门法的生态化。譬如,2009年《侵权责任法》第65——68条,不仅确认了环境污染侵权的无过错责任原则,还规定了环境侵权因果关系推定的举证责任倒置规则、环境污染共同侵权的按份责任、与第三人的不真正连带责任等新规则。1997年的《刑法》第338——346条在1979年《刑法(试行)》的基础上,进一步规定了重大环境污染事故罪(2011年的《刑法修正案(八)》将其修改为污染环境罪)、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪、走私固体废物罪、非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪、非法占用农用地罪、非法采矿罪、破坏性采矿罪、非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪等16个罪名,第407——408条还规定了违法发放林木采伐许可证罪、环境监管失职罪等罪名。

   在第二代环境法的阶段,环境资源方面的司法解释也有不少,不过,主要是关于森林、野生动物、土地等自然资源刑法保护方面的。例如,最高人民法院《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等。

   此外,第一代环境法在可持续发展观的指引下,经过补充和修改,也能升级成为第二代环境法。譬如,2008年修改的《水污染防治法》,通过规定区域限批、强化政府责任(对本行政区域的水环境质量负责)、提高罚款额度、增加裁判规范(包括不真正连带责任、举证责任倒置、代表人诉讼、支持诉讼、法律援助等)等举措,就从第一代环境法升级到了第二代环境法。

   (三)进步之处

   从理论上看,以可持续发展观为指引的第二代环境法,相较于第一代环境法而言,已有诸多重大进步:

   第一,在认识论上,确立了“经济—社会—自然”复合系统的思维,树立了发展和保护“一体化决策”的理念。在这一阶段,立法者已经意识到经济发展和环境保护的辩证关系,开始从发展的高度来认识和解决环境问题,注重经济社会发展和环境保护的融合性和协调性。从全球范围来看,中国的《清洁生产促进法》(2002年)、《循环经济促进法》(2008年)和德国的《循环经济和废物管理法》(1994年)、日本的《推进建立循环型社会基本法》(2000年)等,都属于这方面的立法例。

   第二,在视野范围上,开始关注与历时性、延续性、代际性相关的实质自由或可行能力(capability)问题{19}。一方面,在继续强调环境安全的基础上,越来越重视自然资源(包括能源)的可持续利用问题,注意一手抓“保护”和“节约”(减需求),一手抓“开源”和“替代”(增供给)。例如,中国的《水法》《节约能源法》《可再生能源法》《深海海底区域资源勘探开发法》等,均有这方面的规定。另一方面,在继续抓好生态环境和自然资源保护的基础上,越来越重视自然资源的生计性利用和自然资源禁限利用后的生态补偿问题,强调对正当利益和发展能力的尊重和补偿。例如,2002年的《水法》第7条规定,生计性的水资源利用(农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水)不需许可;1998年的《森林法》第8条规定了森林生态效益补偿制度,2003年的《草原法》第39条规定了草原征收征用补偿制度。

   第三,在保护对象上,已拓展到能源领域,注重常规能源的节约利用、梯级利用和可再生能源、清洁能源的开发利用。例如,中国的《节约能源法》《可再生能源法》《循环经济促进法》和《深海海底区域资源勘探开发法》等,就是这方面的立法例。

   第四,在调整模式上,确立了“预防优先”“全过程管理”的新型模式。不仅重视对环境风险的谨慎预防和事故应急,还特别重视对经济发展全过程(包括规划制定、项目选址、资源攫取、产品设计、工艺选择、能源利用、原料加工、产品制造、运输仓储、批零销售、循环利用、无害处置等)的规制。例如,中国的《清洁生产促进法》《循环经济促进法》和日本的《资源有效利用促进法》(2001年)等,都是这方面的典型立法。

   第五,在调整手段上,开始重视“刺激—诱导”方式的利用,并注重环境利益与经济利益的综合平衡。一方面,在立法模式上出现了有别于“监管法”的“促进法”,如中国的《清洁生产促进法》和日本的《资源有效利用促进法》等。另一方面,税收、价格、金融(信贷、证券、基金、保险)等经济手段日益得到立法上的重视,如中国的《环境保护税法》《资源税法》《山东省环境保护条例》第51条,美国1980年的《综合环境反应、赔偿和责任法》(也称为《超级基金法》),等等。

   第六,越来越重视民主协商和社会参与。第二代环境法的一大显著特征是,“公众参与”和“信息公开”成为了基本原则,譬如《环境影响评价法》就对信息公开和公众参与作出了较为全面的规定。

   第七,开始重视司法的作用,环境立法中的裁判性规范越来越多、可司法性明显增强。在中国的环境法2.0时代,不仅民法、宪法、刑法中已有诸多环境条款,环境专门法中也规定了不少司法规范,譬如2004年修订的《固体废物污染环境防治法》第84——87条,2008年修订的《水污染防治法》第84——89条等。此外,需特别说明的是,贵阳、无锡、重庆等多地开展的环境公益诉讼地方立法探索,为国家层面环境公益诉讼立法的出台积累了夯实的基础。

   (四)局限所在

   以可持续发展观为指导思想的第二代环境法,相对于第一代环境法已有许多重大进步,但依然存在诸多明显的局限性:

   其一,在立场和格局上,主要以经济社会发展为出发点和落脚点——以解决发展的可持续性为首要目标,并未全面树立“经济—政治—文化—社会—环境—资源—生态”复合系统的全局观和整体观,无意解决“好”和“快”的高质量发展和高水平保护问题。体现在立法上,这个时期的环境法仍然较为零散和失衡,没有形成一个覆盖全面、功能完备、内在协调的整体和体系。譬如,对风景名胜、古民居、古建筑等景观环境和野生动物栖息地、生态公益林、湿地等生态环境的关注和保护依然不力。

   其二,在权利观上,以发展权为核心(环境安全权、资源利用权、生态补偿权等),环保被视为了经济的附庸,没有看到环境权(公民享有良好环境的权利)的必要性和独立性。体现在立法上,从国际上看,第二代环境法中的环境权大多停留于宣示性或口号性的权利,没有真正成为一项可操作、可救济的法律权利{19}。中国的环境权立法更是滞后,连宣示性和形式上的规定都很少见。

   其三,尚未全面树立统一国土空间的理念,没有足够重视国土空间利用格局的优化问题。在立法上体现为,既无主体功能区的理念,也无生产空间、生活空间、生态空间的统筹思维。特别是,城乡建设规划、土地利用总体规划、环境保护规划等各种规划之间,各自为政,规划之间的衔接和统筹较为欠缺。

其四,没有明确区分环境、资源和生态的概念,对三者的辩证关系依然认识不清。具体表现为立法上缺乏对三者的协同性和一体性保护,特别是对生态的保护明显不力。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《北京理工大学学报》2022年第3期
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