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田飞龙:香港由乱返治的经验与启示

更新时间:2022-05-19 19:18:44
作者: 田飞龙 (进入专栏)  

  

   2022年,香港回归25周年,也是以“爱国者治港”为根本原则和制度红线的新选制的政治收获之年。尽管遭遇第五波疫情的肆虐,香港在中央全力支持下仍能平衡处理抗疫、民主与民生的多重事务,在2022年5月8日依法有序完成新特首选举。这是一个里程碑的日子。

   新选制严把“爱国者”的法律资格审查关,确保了选委会选举、立法会选举和特首选举属于“爱国者”之间的公平竞争游戏,实现了反中乱港势力出局的制度治理效果,香港管治迈入“爱国者治港”的新时代。香港正在经历由乱返治、由治及兴的转变过程,我们可以从中获得关于“一国两制”及香港繁荣稳定的诸多经验和启示。

   香港乱从何出?

   香港回归时,从中央到香港本地再到国际社会,对于在“一国两制”框架下维持长期繁荣稳定有着积极期待,尽管也存在种种质疑。“一国两制”是一个新事物,香港是第一个吃螃蟹的地方,香港“一国两制”的成败得失对澳门、台湾均有直接影响。“一国两制”是国家治理命题,也是世界体系命题,其所承载和探索的根本目标既包括国家的现代化,也包括以非冷战方式追求社会主义与资本主义两个体系的和平发展之道。因此,“一国两制”的治理走向,既关乎民族复兴的国运,也关乎世界和平的大局。

   但香港管治并非一帆风顺,从其体制、社会到外部环境均存在较大的对抗因素和风险性。2019年修例风波,全港性的黑暴之乱,以及外部干预势力如入无人之境的极端介入,使我们充分理解到了香港平台潜藏的风险和危机。事实上,对这种体系性的风险与危机,中央是存在一定预判的,比如2014年治港白皮书提出了“全面管治权”的整合性法理架构,但其付诸实践却要晚得多。如果追溯香港回归以来的社会运动史,我们会发现前后相继的风险升级线索:2003年“23条立法”的大游行与立法挫折;2012年反国民教育运动与认同之争;2014年“非法占中”与普选之争;2016年旺角暴乱与青年勇武派的登场;2018年反对“一地两检”与融合发展的心理抵抗;2019年修例风波与“港版颜色革命”之决战;2020年“选举夺权计划”与完全自治的迷思。这些所有的社会运动,彰显了香港“爱国者治港”社会政治基础的薄弱和特区自治能力的内在缺陷,也暴露了香港本土极端势力和外部干预势力的颠覆策略和破坏性能量。

   这些乱象需要追溯乱源,才能对症下药,由乱返治。从主要的乱源角度,我们认为回归以来的香港在如下方面存在制度性和社会基础性缺陷:其一,“爱国者治港”的社会政治基础未能得到巩固,多个功能界别和区域、基层空间被反中乱港势力劫持,爱国阵营的选战和管治权安全的保障面临不断恶化的政治处境与挑战;其二,基本法确立的行政主导体制运行不畅,陷入制度性困境,其困局因素包括立法会的恶意拉布、司法复核的过度遏制、公务员体系的保守抵制与社会运动的激进施压,这些因素反映出香港管治体系内反中乱港势力的强大能量和社会治理层面本土激进派的颠覆性力量,内外夹击导致特区管治举步维艰,民主发展畸形变异,民生保障难以推展;其三,“选举中心主义”的政改斗争和选举工程,造成社会严重撕裂,造成外部干预势力对香港政治的强势渗透和控制,造成香港法治秩序和发展利益不断遭受侵蚀和破坏,香港良政善治欠账日多;其四,香港深层次社会矛盾未能得到聚焦回应和强有力解决,出现了严重的贫富分化、住房困难、青年发展空间受限等社会不正义、不平等现象,不断激发民怨和抗争风潮;其五,外部干预势力持续利用香港社会政治矛盾以及香港与内地矛盾,挑拨是非,操纵民主发展,煽动极端对抗,试图将香港打造为颠覆中国社会主义主体制度的基地和桥头堡,并以非法干预和长臂管辖的制裁对香港进行遏制和胁迫。这些乱源相互渗透和影响,波及香港制度安全和人心团结,最终造成了修例风波之乱。面对乱象与乱源,中央果断出手,在“一国两制”框架和国家法治范畴内引入新法,重塑人心,追求善治,取得了重大进步。

   香港治从何入?

   治乱问题历来是政治的头等大事,因为如果不能实现稳定之“治”,就不可能有任何可持续的发展和进步。“一国两制”的初衷之一是香港的繁荣稳定,这不仅仅是一种目标,也是一种政治上的责任伦理。繁荣稳定内含一种辩证法结构,即稳定是繁荣的基础,而繁荣是稳定的目标。香港上述乱象和乱源,在中央层面有着正确的研判和积极的应对。中央治港,首先是从制度上找原因,对症下药;接着从社会层面切入,寻求社会基础的修复与重构,确保“爱国者治港”扎根深厚,牢不可破。

   制度层面的拨乱反正涉及法理与制度体系的重构。面对香港回归以来对“一国两制”基础法理的种种误解和扭曲,中央在2014年发布治港白皮书,提出了“全面管治权”概念。谁有主权,谁就有全面管治权,但其具体行使需要借助法律形式。这一概念的激活是至关重要的,为中央因应香港乱局提供了法理正当性。从法理上看,全面管治权包含中央直接管治权、中央授权及对授权的调整权以及中央对自治权的全面监督权。“一地两检”的合法化,得益于中央依据全面管治权最终作出的“人大决定”。而全面管治权最典范的行使,当属于《香港国安法》的引入。《香港国安法》在23条立法之外采取了“决定+立法”的制度模式,激活了中国宪法上的“一国两制”制度创制权,又将《香港国安法》列入基本法附件三,实现了与香港自治权体系的有机结合。香港选举制度改革的基本制度模式参照《香港国安法》,采取“决定+修法”的方式完成。在选举修法的过程中,“爱国者治港”得以确认为“一国两制”的根本原则。

   如此,则中央以“全面管治权”和“爱国者治港”作为法理根据,以《香港国安法》和新选举法作为制度根据,对“一国两制”制度体系进行了结构性重构,有效维护了国家安全和选举安全,并以“爱国者治港”指导香港社会展开一系列的界别治理、社团治理、文化治理的社会面改革,深化和巩固了“爱国者治港”的社会政治基础。社会层面的“爱国者”治理改革,是更加深刻与长期化的治理事业。随着《香港国安法》、新选举法的具体实施,反中乱港势力纷纷解散或跑路,外部干预势力遭受打击而有所收敛,爱国爱港力量不仅牢牢掌握管治权,而且逐步取得了香港的社会领导权和文化领导权。当然,香港本土派的政治与文化力量仍然存在并采取了揽炒、抵制的策略,而外部干预势力绝不甘心失去香港牌,故制度和社会层面的相关斗争远未结束。

   “一国两制”前景光明

   在此背景下,新特首与新一届政府要勇于承担香港安全治理责任,完成本地23条立法,建立健全香港反干预、反制裁的法律体系,坚定走“爱国者治港”与融合发展的光明道路,与一切破坏“一国两制”和香港繁荣稳定的势力展开坚决斗争。

   回顾近十年来的香港变乱,尤其是2014年“非法占中”和2019年修例风波之乱,我们深切理解到“一国两制”范畴的中央全面管治权之根本重要性,理解到国家安全与选举安全的根本重要性,理解到融合发展与人心回归的根本重要性,理解到爱国与民主兼容发展的根本重要性。中央审时度势,果断决策,从依法治港大局出发,相继引入《香港国安法》和新选举法,全面准确贯彻落实“爱国者治港”,与香港本土极端势力和外部势力展开坚决的政治博弈和法律斗争,取得了积极的治港制度成果,也为“一国两制”下半场的顺利启幕打下了坚实的制度基础。

   “一国两制”下半场的香港,有中央的全力支持及国家战略的加持,有香港基本法、《香港国安法》及新选举法更为完备的制度性保护,有“全面管治权”和“爱国者治港”形成的强大法理优势和管治优势,有新选制基础上产生的忠诚有为的选委会、立法会和特首团队,有更加平衡化的香港司法体系与法治,其国际地位和发展前景一定会更加光明。

  

   作者为北京航空航天大学法学院副教授,全国港澳研究会理事

  


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