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徐勇 赵双龙:单一制与中国的民主结构形式

更新时间:2022-05-19 00:13:56
作者: 徐勇(华中师大) (进入专栏)   赵双龙  
“人民是我们党执政的最大底气”“民心是最大的政治”[11]“我们的目标就是让全体中国人都过上更好的日子”[11]“坚持一切为了人民、一切依靠人民”[11]。在中国共产党领导的全过程中,都要体现人民意志。党的全面领导本身就是人民意志的实现,是人民民主的具体体现。

   中国共产党代表整体利益,全面领导治国理政,负有神圣使命。在这一过程中,由于各种原因,党也有可能失误,党自身的集中统一也有可能受到破坏。《关于建国以来党的若干历史问题的决议》分析造成“文化大革命”的重要原因便是党的民主集中制受到损害。“文化大革命”结束后,中国共产党强调完善和健全党的民主集中制。十六大报告强调“党内民主是党的生命”,十七大报告提出:“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证”[12]。我国的国家结构形式遵循的是民主集中制原则,执政党遵循的也是民主集中制原则。《中国共产党章程》规定:党是“按照民主集中制组织起来的统一整体”“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则,也是群众路线在党的生活中的运用。必须充分发扬党内民主,尊重党员主体地位,保障党员民主权利,发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性”[9]。中国共产党是有数千万党员的大党,党的民主集中制的健全和完善,必然会推动全体人民民主的健全和完善。党通过健全和完善民主集中制,避免失误,特别是重大失误,可以更好地治国理政,充分代表全国人民的根本利益。

   三、上下纵向结构的民主参与

   人民参与国家管理,是人民民主的具体体现。列宁指出:“民主意味着在形式上承认公民一律平等,承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”[1]。在现代国家,人民主要是通过自己的代表参与决定国家制度和管理国家,因此有了选举制。而人民通过代表参与决定国家制度和管理国家的民主形式则与不同的国家结构形式相关。

   联邦制是由部分结合成为国家整体。作为国家整体组成的部分具有较大的自主权。代表国家整体的中央与作为国家整体组成部分的地方不存在上下纵向垂直关系。在单一制国家,国家整体大于作为国家部分的地方,代表国家整体的中央与地方具有上下纵向垂直关系,地方服从中央。两种不同的国家结构形式决定了不同的民主形式。

   (一)作为根本制度的人民代表大会制度的上下纵向结构

   新中国建立以来,我国建立了人民代表大会制度。《中华人民共和国宪法》规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督”。人民代表大会是人民行使国家权力的机关。这一制度安排与单一制的国家结构形式密切相关。

   首先,在中央到地方的各级人民代表大会之中,全国人民代表大会最重要,且地位最高,拥有全国最重要和最完备的权力。《宪法》规定全国人民代表大会的职权达16项之多,特别是拥有修改作为国家根本大法的宪法并监督其实施、制定和修改关于刑事法律、民事法律、国家机构和其他的基本法律法规的权限。省级和部分自治地方拥有一定的立法权,但权力范围有限,且不能与国家法律相抵触。《宪法》规定:“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案”。

   其次,地方各级人民代表大会是地方国家权力机关,但要服从统一的宪法和法律,并有义务遵守和执行宪法和法律。《宪法》规定:“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”

   (二)作为基本制度的政治协商制度的上下纵向结构

   中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题。中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。政治协商会议作为中国特色社会主义民主的重要形式,具有单一制国家结构形式的特点。中国人民政治协商会议设立全国到地方的各级委员会。中国人民政治协商会议全国委员会指导地方委员会,地方委员会指导下级地方委员会。这就意味着政治协商会议组织体制属于上下纵向指导关系。

   (三)作为重要制度的人民信访制度的上下纵向结构

   人民通过来信来访,反映意见的诉求是我国一项重要政治制度。新中国成立之后,毛泽东指出“必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,……如果人民来信很多,应设立适当人数的专门机关和专门的人”[13]。改革开放以来,我国制定了《信访条例》《中央和国家机关信访事项受理办理工作有关规定(试行)》《进一步加强和规范信访事项实地督察工作的意见》等,以保障人民群众合法合规上访的权利。我国信访制度具有单一制国家结构形式的特点。一是在行政层级上,依据国家结构形式设立从县到设区的市、省、中央各级人民政府的纵向信访工作机构,并且在乡、镇人民政府建立行政机关负责人信访接待日制度,以畅通由地方到中央信访的渠道;二是“信访工作应当在各级人民政府领导下,坚持属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则”[14]。通过这一原则避免简单地“越级上访”。

   (四)作为政治运行机制的上下沟通机制

   从国家结构形式看,大规模的单一制国家由多个层级组织构成。如我国现有中央、省、市、县、乡等多个层级。从权力配置看,愈是向上,权力愈大。涉及全国人民利益的决策权主要集中于中央。作为决策者的中央需要通过各级地方官员了解基层社会状态和动态,基层社会的民情民意则需要各级地方官员向决策者反映和表达。由此便会产生政治系统的上下沟通问题。如果沟通不畅,有可能发生决策失误,从而损害民众利益。为破解上下沟通难题,我国通过各级领导人实地调研、各级党政机构专报、政府听政议事、新闻机构报道等方式广泛地了解社情民意,以最大限度满足人民利益要求。上级机构有权力督促下级机构根据民意反应改进工作。

   四、左右横向结构的基层直接民主

   人民民主是最广泛,也是最直接的民主。在列宁看来,“委托代表机构中的人民‘代表’去实行民主是不够的。要立即建立民主,由群众自己从下面发挥主动性”[15]。由人民直接行使权利的民主形式对于单一制国家来讲特别重要。

   联邦制国家是由一部分人组成的地方结合而成的政治共同体。人们日常生活的地方与人们的关系最为紧密。人民直接参与当地公共事务的治理,形成直接民主。法国学者托克维尔在考察美国之后,专门写了厚厚的著作《论美国的民主》。在他看来,美国民主的根基在于“小镇民主”,乡镇精神是美国自由政制的落脚点。当今美国民主的衰败在相当程度在于小镇的衰败。

   中国是大规模的单一制国家。国家由多个层级组织所构成。在中央、省、市、县、乡的纵向层级之下,存在着一个人们日常生活的基层领域。这一领域是在纵向层级之下人们因为横向联系而构成,是人民群众生活的地方,是人民具体利益集聚的部位。单一制国家的权力配置的一个重要特点是“大权独揽,小权分散”。小权分散于基层社会。尽管权力小,但对于人民群众的作用大。除了通过纵向的各级人民代表大会参与决定国家制度和管理国家之外,由人民在基层直接行使当家作主的权利非常重要。1987年,第六届全国人大常委会委员长彭真根据宪法有关精神指出,“10亿人民如何行使民主权利,当家作主,这是一个很大的根本的问题”[16]。其最基本的两个方面是:“一方面,10亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大,行使管理国家的权力;另一方面,在基层实行群众自治,群众自己的事情由群众自己依法去办,由群众自己直接行使民主权利”[16]。人民群众在基层直接行使民主权利,是社会主义民主最广泛的基础。随着人民横向的社会交往扩大,社会联结增多,基层领域不断延展,基层民主也在不断丰富。基层民主体现在人民群众生活的各个领域。

   (一)作为国家基本制度的基层群众自治制度

   基层群众自治是指人民群众以村民委员会或居民委员会为载体进行自我管理、自我教育和自我服务,实行直接民主的制度。彭真指出:“没有群众自治,没有基层直接民主,村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主,我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面,还缺乏全面巩固的群众基础。”[16]改革开放以来,国家通过《宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市社区居民委员会组织法》等一系列法律文件的颁布实施,建立和不断完善基层群众自治制度。城乡居民通过村民委员会和居民委员会组织,进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和民主协商。“截至2020年底,50.3万个行政村全部建立了村民委员会,11.2万个社区全部建立了居民委员会。”[17]随着经济社会发展,基层民主的内容日益充实,民主形式日益丰富。2019年11月2日,在上海市长宁区虹桥街道考察时,习近平总书记同正在参加立法意见征询的社区居民代表亲切交流,明确指出:“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路,人民民主是一种全过程的民主”[18]。

   (二)作为国家重要制度的职工代表大会制度

   我国农村以家庭为生产经营单位。除此之外,非农业人口在单位工作。单位最初主要指国有企业,改革开放以来发生了变化。“单位,尤其是企业单位的性质内涵发生剧烈变化,……单位的意涵被扩大,成为指代工作场所(workplace)的一个中国特色词汇。”[19]工作场所是人们的权益汇聚场。为了保障单位职工的合法权益,保障职工参与单位事务的管理,我国以企事业单位为基础建立职工代表大会,职工在企事业单位重大决策和涉及职工切身利益等重大事项上发挥积极作用。工会委员会是其工作机构。“现阶段,中国共有280.9万个基层工会组织,覆盖655.1万个企事业单位。”[18]单位工作人员通过以职工代表大会为主干的各种方式,反映和表达自己的意志,形成单位民主制,“其实质意义就是指工作场所的民主”[19]。

   (三)作为国家正式组织的群团组织制度

   工会、共青团、妇联等群众团体组织是中国共产党联系广大人民群众的重要政治组织。广大人民群众可以通过这些组织表达和反映自己特殊利益要求,维护自己的合法权益。十八大以来,党和国家积极领导群团组织制度建设和改革,《深化党和国家机构改革方案》指出:“深化群团组织改革”,群团组织要“落实以人民为中心的工作导向”“支持和鼓励群团组织承接适合由群团组织承担的公共服务职能,增强群团组织团结教育、维护权益、服务群众功能”[20]。基层的群众团体组织由参与组织的群众选举产生,并接受群众监督。

   (四)作为国家体系之下的社会组织制度

随着社会主义市场经济的发展和社会主义事业的建设,我国人民群众的横向联系日益增多,并产生了各种专业性、功能性的社会组织。这些社会组织接受国家的统一管理,满足人民多方面的需求。《“十四五”社会组织发展规划》强调:“发挥社会组织动员社会力量、链接各方资源、提供专业服务等方面优势,推动社会组织服务大局、服务基层,实施培育发展社区社会组织专项行动、社会组织治理体系和治理能力建设工程、部管社会组织质量提升工程”[21]。(点击此处阅读下一页)


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